Capítulo II La ejecución del Derecho de la Unión Europea
Sumario:
- I. Función ejecutiva y administración de la Unión Europea
- 1. Función ejecutiva y administrativa
en la Unión Europea
- 2. Modelos de ejecución del Derecho y
de las Políticas de la Unión Europea
- 3. Ejecución indirecta: distribución
vertical de la competencia ejecutiva: Unión Europea v. Estados miembros
- 3.1. Articulación constitucional de
la función ejecutiva europea: el principio de «ejecución indirecta»
- 3.2. Articulación legislativa de la
función ejecutiva europea: los principios de subsidiariedad y de
proporcionalidad
- 4. Ejecución directa del Derecho y de
las Políticas de la Unión por la Administración Europea
- Bibliografía básica
- Bibliografía complementaria
Los Tratados de la Unión Europea han
beneficiado a éstas con cesiones competenciales de los Estados miembros que
implican el ejercicio de funciones normativas que por sus peculiaridades fueron
pronto calificadas como de naturaleza legislativa.
En efecto, el Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas habló tempranamente del carácter «cuasi-legislativo» [
Nold , 20 marzo 1959 (18/57), ] de determinadas decisiones generales CECA o de
la competencia «legisladora» [ Italia v. Alta Autoridad , 15 julio 1960
(20/59), ] de la Alta Autoridad. Esta línea jurisprudencial terminará por
hablar abiertamente de «sistema legislativo del Tratado» [ Koster , 17
diciembre 1970 (22/70), ], más enfáticamente del «poder legislativo de la
Comunidad» [ Simmenthal , 9 marzo 1978 (106/77), ] o, más sencilla pero
significativamente, del «Legislador comunitario» [ Alemania v. Comisión , 27
octubre 1992 (C-240/90), ].
Si en un extremo se afirma la existencia
de una función legislativa europea, en el otro se va a entender, en un
principio, que la ejecución de dicha actividad legislativa europea va a recaer
en los Estados miembros. Sin embargo, las Instituciones europeas van a
desarrollar igualmente funciones de tipo ejecutivo que amparan en última
instancia la creación progresiva de una Administración europea. En primer
lugar, hay que tener en cuenta que los Tratados atribuyen excepcionalmente
competencias de ejecución directa a la Comisión (Alta Autoridad CECA, en
especial) y al Consejo. En el primer caso, además, la Comisión Europea se ve
investida de una potestad general de control del cumplimiento del Derecho
Europeo por los Estados miembros. Pese a la realidad de este fenómeno de
atribución competencial ejecutiva directa a determinadas Instituciones, lo
cierto es que se trata de casos excepcionales, sin perjuicio de la capital
potestad general de control y supervisión de su ejecución por los Estados.
Más trascendente, en cambio, es el
surgimiento de la función ejecutiva europea al abrigo precisamente de la
función legislativa de las Comunidades. En efecto, llega un momento en el que
la potestad normativa europea se va a disociar en su ejercicio según el
auténtico carácter originario legislativo de su actividad, pues la práctica y
la jurisprudencia van a terminar por reconocer e identificar arduamente la
naturaleza ejecutiva de una parte cuantitativamente cada vez más importante de
la normatividad europea. La aparición de esta función ejecutiva al socaire de
la legislación europea obedece a la necesidad tanto de asegurar una mayor
uniformidad u homogeneidad en la aplicación del Derecho Europeo como de
garantizar su plena efectividad. Para ello se procede bien a insertar una norma
europea en el escalón supranacional que desarrolle y complete la normatividad
europea antes de su aplicación por los Estados miembros, bien a asumir
directamente la competencia de aplicación en el propio escalón europeo
(europeización de la competencia ejecutiva).
Estos orígenes diferentes van a
converger finalmente en la creación de una estructura orgánica europea
encargada precisamente del ejercicio de esta función ejecutiva europea. Esta
estructura será la Administración europea. Ahora bien, el tortuoso y
asistemático camino que lleva a la configuración de esta Administración
explica, en primer lugar, la fragmentación orgánica de que adolece, pues la
función ejecutiva va a venir atribuida, constitucional y legislativamente, a
numerosos órganos (Comisión, Consejo, Banco Central Europeo, Agencias, por
citar sólo los más importantes). Y, en segundo lugar, la precariedad jurídica
con la que actúa esta Administración, que carece de un coherente y completo
Derecho Administrativo Europeo que rija su actuación.
La identificación de la función ejecutiva
y administrativa en la Unión Europea no aparece reflejada en los Tratados,
razón por la cual la jurisprudencia la ha definido atendiendo a dos criterios
cumulativos.
En primer lugar, un criterio formal: un
acto que desarrolla directamente el Tratado sería de naturaleza legislativa y,
en cambio, uno que desarrolla directamente otro acto que sí que desarrolla el
Tratado sería de naturaleza ejecutiva. En realidad, este criterio formal para
identificar la función ejecutiva no deja de ser un sofisma en la medida en que
la definición de la misma incluye en sí misma el presupuesto básico del
problema. Definir la función ejecutiva como desarrollo de la función
legislativa no hace sino procrastinar la solución. Habrá primero, pues, que
definir la función legislativa. Y a ello se empeña el Tribunal de Justicia
acudiendo a un criterio sustantivo para caracterizar la función legislativa
(elementos esenciales de un ámbito) y, sensu contrario , la ejecutiva
(regulación de elementos no esenciales de un ámbito).
En segundo lugar, un criterio
sustantivo: la jurisprudencia va a identificar la función legislativa como la
regulación de los elementos esenciales de un ámbito o sector, ello va a
significar que el ámbito propio de la función ejecutiva se desenvolverá en lo
que no son esos elementos esenciales. Así, el acto que desarrolla el Tratado,
para ser de naturaleza legislativa, debe establecer «los elementos esenciales
de la materia a regular» [ Koster , 17 diciembre 1970 (22/70), ], los cuales
tienen la finalidad de traducir las orientaciones fundamentales posibilitadas
por el Tratado. Estos elementos esenciales constituyen a la vez contenido
propio de la función legislativa y límite infranqueable para su delegación,
pues son irrenunciables para garantizar el equilibrio institucional. Por tanto,
se entenderá la función ejecutiva como el desarrollo de los elementos no
esenciales de una materia.
Y decimos que los elementos esenciales
de una materia son el contenido propio de los actos legislativos europeos por
cuanto estos pueden igualmente incluir elementos no esenciales, que serían más
bien propios de desarrollo ejecutivo. Ello es debido a que no existe una
reserva de función ejecutiva en el sistema europeo, de forma que nada impide al
Legislador europeo agotar la materia en su actividad normativa, eliminando la
posibilidad de que intervenga la potestad normativa de naturaleza ejecutiva.
Evidentemente, esta caracterización
sustantiva tiene una neta virtualidad funcional encaminada no tanto a la
identificación positiva de la función legislativa cuanto a la delimitación
negativa de la función ejecutiva. De esta manera, el ámbito propio de la
ejecución no puede afectar a los elementos esenciales de una política o acción
europea, sino a todas las medidas necesarias para permitir la aplicación de
tales políticas o acciones en el marco de lo establecido por el acto de base de
naturaleza legislativa. Si un acto ejecutivo invade el ámbito propio del acto
legislativo será entonces nulo [ Comisión v. Francia , 13 noviembre 1991 (C-303/90)].
La importancia del criterio de los
elementos esenciales de una materia se revela a la hora de permitir la
intervención de las autoridades ejecutivas tanto europeas como nacionales, pues
la fijación de aquellos elementos es una competencia del Legislador
irrenunciable que éste no puede «delegar» o atribuir a aquellas a la hora de
habilitarlas en la fase de ejecución de la normativa europea. Además, los
elementos esenciales que dotan de contenido al acto legislativo se erigen en
parámetro de control del ejercicio de la competencia ejecutiva.
Finalmente, el Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea (firmado en Lisboa en el 2007, en adelante TFUE), siguiendo
la diferenciación introducida por el nonato Tratado por el que se establecía
una Constitución para Europa (2004), distingue los actos legislativos y los
actos no legislativos de la Unión. Los actos legislativos son los actos
jurídicos que se adopten mediante procedimiento legislativo (art. 289.3 TFUE),
regulando los elementos esenciales de un ámbito, sector o institución (290.1
TFUE) y exteriorizándose formalmente en reglamentos, directivas y decisiones.
Por su parte, los actos no legislativos
pueden ser tanto disposiciones normativas que desarrollen los actos
legislativos como actos concretos y singulares de aplicación de la normativa
europea a casos individuales.
A) Las disposiciones normativas de
naturaleza ejecutiva son actos ejecutivos que la Comisión puede adoptar, por
delegación de un acto legislativo (de ahí su consideración de «actos delegados»),
para completar o modificar determinados elementos no esenciales de ese acto
legislativo (art. 290.1 TFUE). Se exteriorizan en disposiciones generales
(normalmente reglamentos y directivas), calificadas expresamente como
«delegadas». Por último, el ejercicio de esta delegación se encuentra sometido
a condiciones (posibilidad de revocación y de objeciones antes de su entrada en
vigor).
B) Los actos de ejecución (art. 291
TFUE) constituyen, en principio, la aplicación singular y concreta de la
normativa legislativa o ejecutiva a casos individuales por parte de la
Administración europea, aunque también cabe la posibilidad de que los actos de
ejecución sean disposiciones normativas de naturaleza evidentemente ejecutiva,
por lo que su diferenciación con los actos delegados reside más bien en su
peculiar régimen jurídico. La posibilidad de atribuir a la Comisión (y
excepcionalmente al Consejo, particularmente en el ámbito de la PESC) esta
competencia de dictar actos de ejecución, privando en consecuencia de la misma
a los Estados miembros, se justifica en que «se requieran condiciones uniformes
de ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión». Esta
atribución y su ejercicio se someten a unas modalidades de control (en
realidad, unos procedimientos específicos) establecidas por un Reglamento del
Parlamento y del Consejo (Reglamento 182/2011), y que, históricamente, se han
plasmado en lo que se conoce como «Comitología» (comités integrados por
representantes de los Estados miembros, presididos por el representante de la
Comisión).
El Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea pretende formalmente aclarar el ejercicio de la función ejecutiva, por
mucho que desde el punto de vista sustancial las innovaciones sean escasas.
Así, la explicitación de que son los Estados miembros los que deberán adoptar
todas las medidas de Derecho interno necesarias para la ejecución de los actos
jurídicamente vinculantes de la Unión (art. 291.1) no deja de expresar la
consecuencia pacíficamente admitida por la praxis y la jurisprudencia, en
cuanto que operatividad de los efectos vinculantes de los actos de Derecho de
la Unión Europea.
Más decisivos son los esfuerzos para
distinguir formalmente los actos legislativos y los actos ejecutivos a través
de la calificación adjetiva de estos últimos como delegados o de ejecución,
toda vez que ha desparecido la diferenciación nominal sustantiva que intentó el
Tratado Constitucional al introducir el término «ley». A partir de ahora ya no
habrá confusión formal entre los instrumentos normativos a la hora de dilucidar
su naturaleza legislativa o ejecutiva merced a las citadas apostillas de los
actos delegados y de los actos de ejecución. Pero fuera de esta aclaración, la
situación de la función ejecutiva europea continúa siendo fundamentalmente la
misma. En primer lugar, no existe en el Tratado una reserva de función
ejecutiva, porque no existe correlativamente una caracterización sustantiva de
la función legislativa. Aunque ésta parece venir limitada a «la regulación de
los elementos esenciales de un ámbito», lo cierto es que la función legislativa
no queda constreñida a dicho objeto. Ciertamente puede dar entrada a actos
ejecutivos, en forma de actos delegados, para completar o modificar
determinados elementos no esenciales de los actos legislativos. Pero esto es
una decisión discrecional del Legislador, que perfectamente puede agotar él
mismo toda la regulación, de elementos esenciales y no esenciales. Desde este
punto de vista, la función ejecutiva sigue siendo residual con respecto a la
legislativa en la medida en que el Legislador, al aprobar la legislación, no
agote él mismo los aspectos de desarrollo normativo.
La dualidad de regímenes de ejercicio de
competencias ejecutivas (actos ejecutivos delegados y actos de ejecución) no
oculta que sigue siendo la Comisión la Institución ejecutiva por excelencia en
el sistema institucional europeo. La creación de competencias ejecutivas, ya
sean normativas ya materiales, a escala europea, sustrayéndoselas a los Estados
miembros, sólo pueden ser atribuidas a la Comisión. Esto es así sin excepciones
en lo relativo a los actos delegados, y con carácter general con respecto a los
actos de ejecución, que sólo en casos específicos, debidamente justificados y
motivados, podrán atribuirse al Consejo. Éste, por su parte, ostenta la
preeminencia ejecutiva en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad
Común, con lo que se consolida otra de las características de la función
ejecutiva europea: su división, que se convierte en fragmentación cuando observamos
la potestad ejecutiva que ostenta igualmente el Banco Central Europeo y que
degenera en la dispersión cuando en el plano derivado (aunque con una indirecta
cobertura en los Tratados) el Legislador no duda en crear organismos europeos
(Agencias) a los que dota de competencias ejecutivas heterogéneas y limitadas,
pero no por ello menos reales.
Con independencia de la exteriorización
jurídica de la función ejecutiva, señalar que ésta se manifiesta a escala
europea en un heterogéneo haz de potestades , actuaciones, mecanismos, etc.
Así, en el ámbito europeo, la ejecución del Derecho y de las Políticas de la
Unión puede consistir en: dictar actos jurídicos individuales; aprobar
disposiciones generales (potestad normativa); inspeccionar el cumplimiento del Derecho
europeo por los Estados y las personas físicas y jurídicas (potestad de
inspección); sancionar (potestad sancionadora); interpretar el Derecho Europeo
(potestad de interpretación administrativa); coordinar de la actuación de los
Estados y de las Administraciones Públicas nacionales (potestad de
coordinación); gestionar el presupuesto europeo (programas y fondos europeos);
evaluar la eficacia de la norma, de la actuación europea y de las
Administraciones nacionales; fomentar la cooperación entre Estados y entre
Administraciones nacionales; regular mercados.
La distribución de competencias
ejecutivas en la Unión Europea da lugar a tres modelos diferentes de
organización y funcionamiento de la competencia ejecutiva, según el reparto
entre los Estados miembros y la Unión Europea.
En primer lugar, la ejecución indirecta
. Los Tratados establecen el sistema de «ejecución indirecta» a través
precisamente del silencio en la atribución de competencias ejecutivas a las
Comunidades y a la Unión. Si éstas, en virtud del principio de atribución de
competencias, sólo pueden actuar cuando una base expresa del Tratado así se lo
permite en la medida en que explicita la cesión competencial por los Estados
miembros, si tal previsión en los Tratados no existe, significará, sensu
contrario , que la competencia de ejecución no ha sido cedida a la Unión, sino
que continúa perteneciendo a cada Estado miembro, que ejecutará el Derecho
europeo a través de sus Administraciones Públicas y conforme al Derecho
Administrativo que les es propio. De hecho, la Declaración sobre la aplicación
de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad (Tratados de
Maastricht y Ámsterdam), lo expresó claramente y por vez primera: «los Estados
miembros serán responsables de la aplicación administrativa del Derecho
comunitario, con arreglo a sus disposiciones constitucionales». El Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea, por tanto, no hace sin consagrar en su seno
un principio que forma parte ya del acervo europeo.
En segundo lugar, la ejecución directa ,
que constituye una excepción a la ejecución indirecta, y en virtud de la cual
los Tratados o el Legislador europeo pueden atribuir la competencia de
ejecución a la Unión Europea. En efecto, excepcional y puntualmente, los
Tratados atribuyen competencias de ejecución a la Unión Europea. Por ejemplo,
gestión de la política de competencia y ayudas de Estado (atribuida a la
Comisión Europea: arts. 105 y 108 TFUE) o de la política monetaria (atribuida
orgánicamente al Banco Central Europeo).
En otras ocasiones, y cada vez más
frecuentemente, el Legislador europeo, al aprobar una norma europea, es el que
decide que la ejecución de esta norma se haga no por los Estados sino por la
propia Unión. Esto es posible precisamente por el hecho de que la formulación
del principio de ejecución indirecta se haga de manera implícita, con lo que el
Legislador europeo, al ejercer las competencias legislativas que le atribuyen
explícitamente los Estados, pase también a regular, cuando lo considera
conveniente y oportuno, la ejecución de esa Legislación europea que aquel
aprueba, llegando incluso a alterar el reparto competencial ejecutivo Unión
Europea-Estados miembros del nivel constitucional y atribuyendo a la Unión la
competencia ejecutiva (europeización de la competencia ejecutiva), lo que
supone una derogación explícita del principio implícito de ejecución indirecta.
Por último, destacar la competencia de
ejecución del presupuesto de la Unión que la Comisión tiene atribuida en
relación con las Políticas europeas donde la financiación es su principal
instrumento. Es el caso de la cooperación al desarrollo, de los Fondos Europeos
o de la financiación de la Política Agrícola Común, sin perjuicio de que
algunas de éstas se descentralicen en parte a través de las Administraciones
nacionales.
Finalmente, nos podemos encontrar con
una ejecución conjunta . En la práctica, la ejecución del Derecho Europeo en
una determinada Política, sector o actuación puede aparecer compartida entre la
autoridad nacional y la supranacional, actuando ambas, primero, como titulares
primigenias de la competencia de ejecución porque así lo ha configurado el
Legislador europeo; segundo, conforme a sus respectivos Ordenamientos
jurídico-administrativos (ya sea Derecho Administrativo nacional, ya Derecho
Administrativo europeo); y, tercero, concurriendo ambas al mismo fin desde sus
respectivos ámbitos competenciales, fin que no es otro que la ejecución del
Derecho y de las Políticas europeas, en general, y de determinados ámbitos
sectoriales, en particular, en una estrecha cooperación mutua entre ambos
niveles de Administración.
La opción por la ejecución conjunta del
Derecho y de las Políticas europeas corresponde al Legislador europeo en cuanto
configurador dinámico de dicha ejecución. No se trata, pues, de una
descentralización administrativa llevada a cabo por la propia Administración
europea donde ésta delegase en los Estados miembros determinadas competencias o
potestades de ejecución. Este fenómeno es posible y la Comisión, de hecho,
recurre a él para la gestión administrativa de determinados programas europeos,
pero en tal caso nos encontramos, primero, ante una opción de la Comisión y,
segundo, ante unos Estados ejerciendo competencias delegadas. En la ejecución
conjunta, en cambio, es el propio Legislador –y no la Comisión– quien impone el
reparto ejecutivo entre ambos niveles –nacional y supranacional–, con la
consecuencia de que los Estados ejercen competencias ejecutivas no por
delegación administrativa sino por atribución legislativa. No obstante, la
ejecución conjunta puede implicar delegaciones de la Comisión en las
autoridades nacionales en la medida en que a éstas se atribuyan potestades
decisorias y gestoras con implicaciones financieras para el presupuesto
europeo. En tal caso, y en virtud de la competencia de ejecución sobre el
presupuesto que el Tratado confiere a la Comisión, ésta puede delegar
determinadas potestades de ejecución sobre el presupuesto europeo, aunque la
responsabilidad última recae necesariamente en la Comisión, lo que conduce
inevitablemente a procedimientos compuestos en los que la orden de pago y de
libramiento de los fondos europeos sólo pueda ser adoptada jurídicamente por
aquella.
3. EJECUCIÓN INDIRECTA: DISTRIBUCIÓN VERTICAL DE LA
COMPETENCIA EJECUTIVA: UNIÓN EUROPEA V. ESTADOS MIEMBROS
En el ámbito europeo, no existe en los
Tratados una nítida articulación orgánica y procedimental de un supuesto
«poder» ejecutivo. Los Tratados apenas sí recogen previsiones sobre la
delimitación de las competencias ejecutivas y administrativas, cosa que normalmente
es acometida por las Constituciones federales, donde bien se sigue la regla de
que la competencia ejecutiva sigue a la legislativa (Estados Unidos), bien se
establece un federalismo ejecutivo donde la Legislación aprobada por la
Federación suele ser ejecutada por los Estados federados como una competencia
propia (Alemania, Suiza). La omisión de los Tratados europeos en un tema tan
esencial sólo ingenuamente puede calificarse de involuntaria, pues los Tratados
europeos probablemente no habrían salido adelante si hubiesen tenido que
abordar, desde el primer momento, una clara delimitación de competencias
ejecutivas entre los Estados y las entonces Comunidades.
Ciertamente, la regulación de la función
ejecutiva europea es sumamente confusa y no hay reglas explícitas al respecto.
Sólo a partir de la jurisprudencia y de la práctica legislativa y
administrativa europeas se puede llevar a cabo una sistematización de la
materia. Tan compleja es la situación que, en realidad, la articulación de la
función ejecutiva europea responde, de hecho, a los dos modelos posibles,
aunque en niveles diferentes, lo que añade una característica original más al
Ordenamiento jurídico europeo. En efecto, en el nivel primario, la articulación
constitucional de la función ejecutiva europea responde al modelo del
federalismo de ejecución, conforme al cual la Legislación europea será
ejecutada por los Estados miembros, y que es conocido en el ámbito del Derecho
Europeo comúnmente como principio de «administración indirecta» o, más
apropiadamente, de «ejecución indirecta». No obstante este principio, el
Ordenamiento europeo ha tenido que proveer igualmente la necesidad de ejecutar
el Derecho Europeo en el propio nivel europeo. Esta posible ejecución
supranacional excepcionalmente viene prevista en los Tratados, aunque lo normal
es que sea el propio Legislador europeo el que, al regular una materia,
determine la necesidad y oportunidad de ejecución europea, así como su
contenido, alcance y modalidad.
3.1. Articulación constitucional de la función
ejecutiva europea: el principio de «ejecución indirecta»
El hecho constatable de que los Tratados
no prevean expresamente la articulación de la función ejecutiva del Derecho
Europeo –y su consiguiente reparto competencial– no significa que los autores
de los Tratados y los Estados miembros dejaran sin respuesta y sin regulación
tal cuestión. Lo que ocurre es que no se afronta de manera directa sino que se
hace implícitamente. Al fin y al cabo, en el difícil equilibrio de poderes y
competencias entre las Comunidades-Unión y los Estados miembros alumbrado por
los Tratados, los Estados cuidaron oportunamente de reservarse y asegurarse el
último y definitivo reducto de ejercicio de soberanía: la ejecución del Derecho
que habían permitido crear a las Comunidades-Unión. Consagraron así el sistema
de «ejecución indirecta» a través del silencio en la atribución de competencias
ejecutivas a las Comunidades. Si éstas, en virtud del principio de atribución
de competencias, sólo pueden actuar cuando una base expresa del Tratado así se
lo permite en la medida en que explicita la cesión competencial por los Estados
miembros, si tal previsión en los Tratados no existe, significará, sensu
contrario , que la competencia de ejecución no ha sido cedida a la Unión. Y es
que, por muy implícito que sea, el principio de ejecución indirecta no deja de
informar la articulación ejecutiva del Derecho Europeo.
Corolario del principio de ejecución
indirecta (o de «administración indirecta) fue la reticencia de los Estados por
la creación de una auténtica Administración Europea. La pugna del primer
Presidente de la CEE, Walter Hallstein, por erigir un fuerte aparato
administrativo en los albores de la Comisión se topaba con la artificiosidad de
una organización exenta en la práctica de competencias. La ejecución indirecta
por los Estados miembros constituye un principio esencial del sistema
institucional europeo desde los mismos orígenes del proceso de integración. La
atribución de la competencia ejecutiva a los Estados miembros vendría a ser la
garantía última de éstos frente a la intervención supranacional en los dominios
cedidos a la Unión. De ahí que sean excepcionales los supuestos de
Administración directa por las Instituciones europeas previstos en los
Tratados. Y también que, partiendo del principio de ejecución indirecta,
reforzado recientemente por el principio de subsidiariedad, sea el Legislador,
con la capacidad decisoria última de los Estados miembros en sede del Consejo,
el que pueda europeizar puntuales competencias ejecutivas.
Pero prescindiendo de evidentes razones
políticas subyacentes en el principio, la ejecución indirecta del Derecho
Europeo por los Estados miembros obedece a fundamentos jurídicos inherentes al
propio Ordenamiento europeo. En efecto, si las características genuinas del
Derecho Europeo hacen que éste, lejos de ser extraño a los Derechos nacionales,
se integre en éstos, resultando una compleja pero consistente imbricación de
ambos Ordenamientos, la disociación ejecutiva desde un punto de vista orgánico,
procedimental y material sería completamente artificiosa y disfuncional.
Este principio implícito de ejecución
indirecta ha sido pacíficamente respetado por la propia Unión, consciente de su
debilidad política para dar la batalla por las competencias ejecutivas del
Derecho por ellas alumbrado, aparte de que las propias fases en las que se iba
desarrollando la integración europea (básicamente el mercado interior) no
hacían oportuno residenciar las reivindicaciones en el ámbito ejecutivo sino
primero en el propiamente legislativo. Sin embargo, cuando esas fases se van
cumpliendo y, por añadidura, las Comunidades y la Unión asumen progresivamente
más competencias en sectores sociales, culturales, etc. (la denominada
«integración positiva»), se produce un movimiento, imperceptible inicialmente,
de expansión ejecutiva y, por ende, administrativa de la Comisión Europea. Es
la época dorada de las Comisiones DELORS y del Acta Única Europea en la década
de los ochenta del pasado siglo.
La reacción de los Estados fue
introducir en el nivel constitucional los principios de subsidiariedad y de
proporcionalidad (Tratados de Maastricht y Ámsterdam), cuya Declaración sobre
su aplicación expresa, por vez primera, el principio de que «los Estados
miembros serán responsables de la aplicación administrativa del Derecho
comunitario, con arreglo a sus disposiciones constitucionales». No obstante,
los principios de subsidiariedad y proporcionalidad no surtieron los efectos
deseados por los Estados en el proceso implícitamente imparable de
europeización de competencias ejecutivas. De ahí que en la Declaración de
Laeken de 2001 aquellos se preguntaron si no debía «confiarse la gestión
cotidiana y la aplicación de la política de la Unión de modo más explícito a
los Estados miembros». El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea se ha
hecho eco de esta preocupación al afirmar que son los Estados miembros los que
deberán adoptar todas las medidas de Derecho interno necesarias para la
ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión. (art. 291.1). En
realidad, esta proclamación tiene una eficacia limitada pues no hace sino
reafirmar lo obvio.
Los Estados han intentado frenar así el
expansionismo del Legislador europeo a la hora de europeizar competencias
ejecutivas que, al regular cada materia concreta, aquel sustraía a los Estados
miembros. Sin embargo, tal esfuerzo es vano en la medida en que no se delimite
en los Tratados el fundamento, el contenido y el alcance del principio de
ejecución indirecta, pues en su actual versión su capacidad para restringir la
actuación del Legislador es mucho más limitada –por no decir inexistente– que
la de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad al operar en niveles
diferentes. En efecto, los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad
operan en el nivel legislativo, informando la actuación del Legislador a la
hora de atribuir competencias ejecutivas al «Ejecutivo europeo» (quienquiera
que sea éste). Por contra, el principio de ejecución indirecta opera en el ámbito
primario o constitucional, determinando que la ejecución del Derecho Europeo es
competencia de los Estados miembros.
A pesar de este esquema general, no hay
que olvidar que los Tratados sí que establecieron desde los orígenes
previsiones concretas de atribución competencial ejecutiva a las Comunidades.
Posteriormente, esas atribuciones en el nivel constitucional se han
multiplicado en favor de diferentes Instituciones y órganos, lo que está en el
origen de una de las características del ejercicio de la función ejecutiva por
las Comunidades-Unión: su fragmentación, causa de posibles incoherencias en su
ejercicio.
3.2. Articulación legislativa de la función ejecutiva
europea: los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad
La regulación constitucional de la
función ejecutiva responde, no obstante, al otro posible modelo de articulación
de la función ejecutiva en organizaciones compuestas: que la competencia
ejecutiva sigue a la legislativa. Aunque parezca paradójico y contradictorio
con el principio de ejecución indirecta, vamos a explicar cómo ello no sólo no
es así sino que además evidencia de nuevo la originalidad de la integración
europea, también en el ámbito ejecutivo.
Ciertamente el principio constitucional,
básico pese a ser implícito, de la función ejecutiva europea es de la ejecución
indirecta. Conforme al mismo, se pretende ofrecer una respuesta general al
reparto competencial entre las Comunidades-Unión y los Estados miembros a la
hora de ejecutar el Derecho Europeo. Los Estados ejecutan el Derecho Europeo
porque los Tratados sólo atribuyen explícitamente a las Comunidades-Unión
competencias de naturaleza legislativa. Luego si callan sobre la atribución de
competencias ejecutivas, es porque éstas continúan en poder de los Estados
miembros. Como acertadamente señala Dubey, «el principio fundamental de las
competencias de atribución pretende que la colectividad pública a la que se ha
atribuido una función o a la que se ha asignado una función sea igualmente
investida, a título originario y salvo disposición en contra de los Tratados,
de la potestad de ejecutar el Derecho derivado que ha adoptado, pues la
atribución de una tarea por el Tratado implica la atribución de la potestad y
de la obligación de adoptar todas las medidas necesarias –y sólo las
necesarias– para la realización de dicha tarea».
Sin embargo, el hecho de que la
formulación de este principio de ejecución indirecta sea de manera implícita va
a permitir, en última instancia, que el Legislador europeo, al ejercer las
competencias legislativas que le atribuyen explícitamente los Estados, pase
también a regular, cuando lo considera conveniente y oportuno, la ejecución de
esa Legislación europea que aquel aprueba, llegando incluso a alterar el
reparto competencial ejecutivo Comunidades-Estados del nivel constitucional y
atribuyendo a la Unión la competencia ejecutiva (europeización de la
competencia ejecutiva), lo que supone una derogación explícita del principio
implícito de ejecución indirecta.
Ahora bien, este principio de ejecución
indirecta determina el establecimiento de un reparto competencial estático y
omnicomprensivo: como regla básica general de orden primario o constitucional,
si la Unión legisla, los Estados ejecutan. Se insiste en que se trata de un
principio estático que, en cuanto tal y en la medida en que opera en el nivel
constitucional, fija el reparto de la competencia ejecutiva. Pero si éste
reparto fluctúa y cambia en la práctica no lo es en virtud del principio de
ejecución indirecta sino por mor del carácter funcional de las competencias
atribuidas a la Unión que implica que a la competencia legislativa expresamente
atribuida le pueda seguir implícitamente la ejecutiva. En efecto, del hecho de
que la Unión legisle no se debe seguir necesaria e indefectiblemente que los
Estados ejecuten. Si la Unión legisla porque tiene competencia para ello, podrá
regular igualmente no sólo «quién» sino también «cuánto» ejecuta. Esto supone
considerar la función ejecutiva como vinculada y, de alguna manera, subordinada
a la propia función legislativa, en la medida en que la necesidad de asegurar
la eficacia del Derecho emanado es al mismo tiempo condición necesaria y
finalidad de la función ejecutiva. De esta forma, si el Legislador europeo no
se pronuncia sobre la ejecución de su propia legislación, entraría en juego la
regla básica de la ejecución indirecta por los Estados miembros. Pero en el
supuesto de que el Legislador sí se pronuncie, podrá variar el reparto
inicialmente estático llevado a cabo en el primer nivel por el citado principio
de ejecución indirecta. Y al llevar a cabo tal variación definiendo la
competencia ejecutiva, el Legislador europeo tendrá que actuar conforme a los
principios de subsidiariedad, de proporcionalidad y, en última instancia, de
ejecución uniforme y eficaz del Derecho europeo.
Principio de ejecución indirecta y
principio de subsidiariedad ni se identifican ni el último constituye el
fundamento del primero. Uno es un principio que juega en el nivel primario o
constitucional, mientras que el otro opera en el ámbito legislativo. Más aún,
si el principio de subsidiariedad fuera el fundamento del principio de
ejecución indirecta, éste no desplegaría sus efectos en los ámbitos en los que
el principio de subsidiariedad tiene vedada su aplicación. A saber, las competencias
exclusivas de la Unión. Sin embargo, también para dichas competencias rige el
principio de ejecución indirecta en cuanto atribución constitucional básica de
ejecución a los Estados miembros, cuya derogación por el Legislador europeo
para atribuirle tal competencia a la Administración europea ha de ser
debidamente motivada conforme a parámetros sustancialmente idénticos a los del
principio de subsidiariedad.
De todo ello se deriva que el
Legislador, pese a actuar en un segundo escalón teóricamente sometido a las
previsiones del primer escalón constitucional, se va a erigir en el auténtico
artífice de la organización de la función ejecutiva europea. En efecto, salvo
previsiones específicas en los Tratados que atribuyen competencias concretas a
las Instituciones (por ejemplo, defensa de la competencia para la Comisión o la
Política Exterior y de Seguridad y Defensa para el Consejo), el Legislador
europeo se erige en el organizador de la función ejecutiva en cada caso
concreto, tanto del objeto de la ejecución (desarrollo normativo, actos
individuales, grado de discrecionalidad, etc.) como del sujeto que la debe
llevar a cabo ( Estados miembros v. Unión europea ; Comisión v. Consejo ). Esta
capacidad configuradora de las función ejecutiva a escala europea por el
Legislador se puede observar implícitamente en los artículos 290 (el Legislador
delega competencias de desarrollo normativo de carácter ejecutivo a la
Comisión) y 291 (la Comisión –y excepcionalmente el Consejo– ejerce las
competencias de ejecución que el Legislador le confiera) del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea, pues tales disposiciones no tendrían ningún
sentido si la Comunidad sólo dispusiera de competencias ejecutivas cuando una
disposición material específica del Tratado lo enuncia expresamente.
El Legislador, en cuanto órgano decisor,
deja a los Estados miembros o a la Comisión establecer reglas generales para
casos individuales o para categorías específicas de casos con objeto de
determinar los detalles de aquellas reglas. De ahí que la relación entre
legislación y ejecución del Derecho Europeo haya sido entendida siempre como un
supuesto de delegación de poderes, pues el poder ejecutivo de la Comunidad no
ha sido estructurado por los Tratados de un único modo, aplicable a todos los
supuestos de legislación necesitada de ulterior ejecución. Se ha dejado, en
cambio, al procedimiento legislativo mismo organizar el proceso ejecutivo en
cada caso y otorgar a tales efectos la autoridad necesaria a los Estados
miembros o transferir dicha autoridad a la Comisión.
El Legislador europeo debe decidir en
primer lugar un reparto vertical de la competencia ejecutiva para atribuírsela,
bien a los Estados miembros, bien a la Administración europea. En esta
operación, no se debería hacer una correlación automática entre el tipo de
competencia y el nivel de ejecución, de forma que a una competencia exclusiva
le correspondería una ejecución directa por parte de la Administración europea
y a competencias compartidas se les asignaría una ejecución igualmente
compartida entre ambos niveles. Piénsese, por ejemplo, en las competencias
ejecutivas de control e inspección que tienen atribuidos los Estados miembros
en el seno de la Política Pesquera Europea. El reparto ejecutivo entre Estados
y Unión Europea adolece de una variabilidad circunstancial según los casos
específicos en los que interviene el Legislador europeo, el cual deberá
repartir la competencia ejecutiva a la luz, especialmente, de los principios de
subsidiariedad y de proporcionalidad.
En esta configuración legislativa de la
función ejecutiva europea juegan un importante y complejo papel los principios
de subsidiariedad y de proporcionalidad. En efecto, según un orden lógico, lo
primero que debe hacer el Legislador es, conforme al principio de
subsidiariedad, residenciar la competencia ejecutiva bien en la Unión Europea
(ejecución europea), bien en los Estados miembros (ejecución nacional). Sólo
posteriormente entraría en juego el principio de proporcionalidad, que operaría
en ambos niveles, pues también en el caso de una atribución competencial
ejecutiva a los Estados miembros el Legislador europeo puede considerar
necesario modular o predeterminar, en mayor o menor medida, la ejecución por
los Estados del Derecho europeo. En este punto, el intervencionismo europeo
varía en intensidad abarcando desde previsiones normativas derogatorias del
Derecho nacional hasta mecanismos de cooperación o coordinación con la
Administración europea para una correcta y eficaz aplicación del Derecho
europeo.
Pero es en el nivel europeo (es decir,
en el ámbito de la Administración europea) donde con más claridad se observa la
virtualidad del principio de proporcionalidad. En efecto, una vez que el
Legislador europeo ha optado por una ejecución europea, a continuación debe
decidir la forma europea de ejecución, y en este punto también la intensidad de
lo europeo es variable según que se permita una cierta participación también
aquí a los Estados miembros. Y es que no es lo mismo atribuir directamente la
competencia ejecutiva a la Comisión que a órganos que cuentan con la presencia
en su seno de los Estados miembros (por ejemplo, Agencias), por no hablar de su
otorgamiento al Consejo. El principio de proporcionalidad se erige así en la
garantía última de la atribución originaria de la competencia ejecutiva del
Derecho Europeo a los Estados miembros, pues resulta evidente que la
introducción del principio de proporcionalidad se encamina esencialmente a
preservar los poderes de actuación de los Estados miembros en el marco de la
ejecución descentralizada del Derecho Comunitario Europeo.
Incluso el Legislador puede decidir que
no se atribuya ex toto la competencia a la Administración europea, sino que se
fragmente la ejecución entre la Unión y los Estados miembros, de forma que
ambos niveles concurran a la final ejecución de un ámbito determinado del
Derecho europeo conforme a criterios de reparto preestablecidos (el ya
explicado modelo de la ejecución conjunta). Y es que si el objetivo general de
una correcta ejecución del Derecho europeo se puede alcanzar mediante modelos
de ejecución que supongan una mayor o menor participación de los Estados
miembros, el principio de proporcionalidad siempre abogaría por tales
soluciones. Amén de motivaciones adicionales como una mayor efectividad, por no
contar la Comisión con los medios suficientes o considerar que no es necesaria
una ejecución uniforme a escala europea sino que sería bastante con una
aplicación por cada Estado en su ámbito territorial.
Esto a lo que nos conduce es a apreciar
la peculiar virtualidad no sólo del principio de proporcionalidad sino también
del de subsidiariedad. Y es que la opción que, en aplicación de este último
principio, se presenta al Legislador europeo a la hora de organizar el reparto
de competencias ejecutivas entre la Unión y los Estados miembros no es tanto la
atribución de la titularidad de dicha competencia a una u otros como la
decisión primigenia de configurar a escala europea la ejecución del Derecho
europeo. Si el Legislador decide intervenir para ordenar la ejecución del
Derecho europeo, la atribución de la titularidad de la competencia ejecutiva no
es una operación regida exclusivamente por el principio de subsidiariedad, pues
la existencia de modalidades ejecutivas que impliquen el ejercicio conjunto por
la Unión y por los Estados determina igualmente que la opción del Legislador en
tal caso se vea informada por el principio de proporcionalidad. De esta manera,
la alternativa primera para el Legislador europeo es intervenir o no en la configuración
de la ejecución de la norma europea. La solución a esta alternativa vendrá
determinada por la aplicación del principio de subsidiariedad, partiendo de que
el principio de «administración indirecta» conduce a que, con carácter general,
quienes ejecutan el Derecho europeo son los Estados miembros y, si el
Legislador no dice nada, la aplicación de tal principio es plena.
Pero una vez que el Legislador considera
que debe pronunciarse sobre la faceta ejecutiva de la norma europea, tal
pronunciamiento vendrá entonces informado no tanto por el principio de
subsidiariedad como por el principio de proporcionalidad, pues el Legislador
debe optar por la modalidad de ejecución europea que, por un lado, garantice
uniformidad y efectividad en la aplicación del Derecho europeo y, por otro,
permita la mayor participación posible de los Estados miembros. La conciliación
de ambos aspectos ofrece al Legislador europeo una gama muy amplia de
posibilidades: desde una atribución completa a la Comisión a una atribución a los
Estados (pero predeterminando su ejecución mediante normas, técnicas o
mecanismos europeos de control, coordinación o cooperación), pasando por
instrumentos intermedios que permitan la participación de ambos (como las
Agencias europeas, donde los Estados están presentes en los Consejos de
Administración o la fragmentación de la competencia ejecutiva entre la
Administración europea y los Estados).
En cualquier caso, la atribución de la
competencia ejecutiva a la Unión Europea nunca ha sido pacífica por los Estados
miembros, los cuales han ideado métodos de ejecución que nos les privaran por
completo de poder intervenir en la cuestión. En primer lugar, los Tratados
apenas recogen disposiciones en tal sentido y son sumamente excepcionales. En
segundo lugar, cuando el Legislador configura la ejecución de la normativa
europea, sólo subsidiariamente la atribuye a las Instituciones europeas (la
Comisión), estableciendo antes sistemas que aseguran o respetan el peso de los
Estados miembros, como, primero, el reforzamiento de la cooperación
administrativa con la Comisión para que ésta ayude a las Administraciones de
los Estados miembros en la correcta y completa ejecución del Derecho europeo
(así lo ha recogido expresamente el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea:
art. 197); segundo, el reparto de la función administrativa entre los
diferentes niveles, nacional y supranacional, ya sea a través de procedimientos
administrativos compuestos, ya a través de mecanismos encaminados a asegurar la
cooperación organizativa entre las Administraciones concernidas; tercero,
creación de estructuras orgánicas en las que se asegura la presencia de los
Estados (Comités y Agencias); cuarto, no atribuir la competencia a la Comisión,
sino reservársela al propio Consejo, si bien desde el Acta Única Europea, se
trata de una posibilidad excepcional que debe ser debidamente motivada.
Superado el test de subsidiariedad, la
atribución de competencias ejecutivas a la Unión Europea o, como se ha dado en
denominar, la europeización administrativa, continúa incluso sometida a la
supervisión de los Estados miembros tanto si a escala europea tal competencia
administrativa se atribuye a la Comisión (a través de la Comitología) como si
se encomienda a Agencias europeas (Consejos de Administración).
Al tiempo que el Tribunal de Justicia de
las Comunidades Europeas consagraba la primacía del Derecho Europeo sobre el
Derecho nacional [ Costa-ENEL , 15 julio 1964 (6/64), ] y la aplicación directa
de aquel Derecho [ Van Gend & Loos , 5 febrero 1963 (26/62), ], la
jurisprudencia, al reconocer que el Derecho europeo debía ser ejecutado por las
Administraciones Públicas de los Estados miembros, acuñaba igualmente un
principio que ha pasado en gran medida desapercibido y que constituye el
fundamento de la regulación y jurisprudencia europea sobre la ejecución del
Derecho Europeo. Se trata de la necesidad de que la ejecución del Derecho
europeo se lleve a cabo de manera uniforme y eficaz.
Este principio ha sido acuñado por la
jurisprudencia precisamente en el marco de las relaciones entre el Derecho
Europeo y el Derecho nacional pero –aquí reside su peculiaridad– desde el punto
de vista de la ejecución del primero. Si bien es cierto que son las
Administraciones Públicas de los Estados miembros las que deben ejecutar el
Derecho Europeo conforme a su propio Derecho interno, dicha ejecución debe
respetar dos principios: uno estrictamente ejecutivo (que la ejecución
indirecta no perjudique la ejecución plena y uniforme del Derecho Comunitario)
y otro general del Derecho Europeo pero que despliega igualmente sus efectos en
el ámbito de la ejecución (la primacía del Derecho Europeo de ejecución sobre
el Derecho nacional de ejecución). En realidad, como agudamente subraya Gil
Ibáñez, el principio de primacía, tal como aparece en la sentencia Costa ,
estuvo fundamentado no sólo en la necesidad de asegurar una interpretación
uniforme del Derecho Comunitario, sino también en conseguir una aplicación
igualmente uniforme. Ello revela la estrecha relación entre estos principios
capitales del Derecho Europeo, pues si el principio informador de la ejecución
del Derecho europeo es su aplicación uniforme y eficaz, su conjunción con los
otros dos principios claves de las relaciones entre Ordenamientos –primacía y
aplicación directa– determina que, en caso de que una norma administrativa
nacional no permita una aplicación uniforme y eficaz del Derecho europeo, dicha
norma deberá ser inaplicada. Más aún, el principio de aplicación uniforme y
eficaz se sitúa en la misma lógica constitucional del Tribunal de Justicia para
legitimar de forma supranacional o de la manera más autónomamente posible las
Comunidades y la Unión Europea.
Un principio que afirme la aplicación
uniforme y eficaz del Derecho Europeo es, en realidad, inherente al Ordenamiento
jurídico europeo, especialmente en atención a su articulación ejecutiva. Ya sea
en su uniformidad, ya en su eficacia, ya en ambas facetas, la aplicación
efectiva del Derecho y de las Políticas europeas se erige en un objetivo
fundamental de la Unión Europea. Ciertamente, la opción preferencial de ésta de
articular la ejecución de su Derecho y sus Políticas a través de los Estados
miembros es lo suficientemente compleja y potencialmente arriesgada como para
permitir ser llevada hasta sus últimas consecuencias. La ejecución
descentralizada del Derecho Europeo puede ir en detrimento de la igualdad y de
la seguridad jurídica en la Unión Europea, lo que impone la necesidad de
afirmar un principio último corrector de aplicación uniforme y eficaz que informe
toda la ejecución del Derecho Europeo, modulando su ejecución indirecta y
justificando, en última instancia, la ejecución directa por la Administración
propia de la Unión.
Este principio de aplicación uniforme y
eficaz ha permitido, en primer lugar, que el Ordenamiento europeo (primero, vía
jurisprudencia; después, vía legislación) module y condicione la ejecución del
Derecho europeo por los Estados miembros, superando así el dogma de la
autonomía institucional y procedimental de los Estados en este punto. Y, en
segundo lugar, al toparse la práctica administrativa europea con los propios
límites del principio de ejecución indirecta, ha amparado la progresiva
creación de un sistema administrativo europeo, tanto desde el punto de vista
jurídico como desde el punto de vista orgánico, cuya confluencia constituye la
construcción de una auténtica Administración europea como medio último de
garantizar la ejecución uniforme y eficaz del Derecho europeo. Las exposiciones
de motivos de numerosos reglamentos y directivas prueban esta invocación a la
necesidad de una ejecución uniforme y eficaz para motivar la atribución de
competencias ejecutivas y administrativas a la Unión Europea, lo que conduce
necesariamente a crear y a articular una Administración europea que ejerza esas
competencias.
El Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea de 2007 no ha hecho sino consagrar este principio, si bien aparece
desdoblado en sendos preceptos del articulado. En primer lugar, ejecución
uniforme del Derecho Europeo, ya que, después de reafirmar en el art. 291 que «
los Estados miembros adoptarán todas las medidas de Derecho interno necesarias
para la ejecución de los actos jurídicamente vinculantes de la Unión »
(ejecución indirecta), la Constitución da paso a la ejecución directa « cuando
se requieran condiciones uniformes de ejecución de los actos jurídicamente
vinculantes de la Unión ». Y, en segundo lugar, ejecución efectiva del Derecho
Europeo, al declarar que es de interés común « la aplicación efectiva del
Derecho de la Unión por los Estados miembros, que es esencial para el buen
funcionamiento de la Unión » (art. 197).
4.2. Distribución horizontal de competencias
ejecutivas en la estructura institucional y orgánica europea
La primera alternativa que debe afrontar
el Derecho europeo a la hora de distribuir las competencias ejecutivas en el
nivel europeo es la relativa a la opción entre la Comisión y el Consejo. En
efecto, en el caso de que la alternativa Unión–Estados miembros se decantara
excepcionalmente por asegurar una uniformidad de ejecución a nivel europeo y
optara por atribuir la competencia ejecutiva a las Instituciones europeas, el
segundo aspecto que el Legislador debe tener en cuenta es, por un lado, la
atribución competencial ejecutiva a una Institución europea y, por otro, la
proporcionalidad de la medida ejecutiva.
En primer lugar, el Legislador deberá
conceder la ejecución, en principio, a una de las Instituciones europeas
conforme a los artículos 290 y 291 TFUE: bien a la Comisión (exclusivamente en
el caso de actos normativos delegados), bien al Consejo. En segundo lugar, el
Legislador debe decidir el tipo de intervención ejecutiva. A este respecto,
deberá actuar conforme al principio de proporcionalidad. Y es que el hecho de
que se trate de una forma de actuación europea no excluye de por sí la
intervención de los Estados miembros, también cuando la ejecución se realiza a
nivel europeo y la titularidad de la competencia ejecutiva se ha atribuido a
una Institución. De esta forma, la virtualidad del principio de
proporcionalidad no desplegaría sus efectos para determinar el reparto de la
titularidad de la competencia ejecutiva entre los Estados y la Unión, pues tal
función es propia del principio de subsidiariedad. Lo que el principio de
proporcionalidad sí hace es graduar la intensidad de la europeización de la
competencia ejecutiva, pues las competencias ejecutivas reservadas a la Unión
pueden permitir una amplia gama de modalidades de ejercicio: desde una forma de
actuación completamente europea (por ejemplo, por la Comisión) a una
descentralización administrativa en los Estados miembros, pasando por
modalidades de ejecución conjunta.
Además de a las Instituciones
ejecutivas, los Tratados prevén atribuciones competenciales a órganos
determinados. La previsión de determinados órganos ejecutivos en el Derecho
originario tiene la gran virtualidad de asegurarles una independencia
institucional y funcional que sólo tienen formal parangón con las propias
Instituciones. Su naturaleza ejecutiva y la independencia con que se les dota
permite hablar de auténticas «Administraciones independientes europeas». Es el
caso del Banco Central Europeo y del Banco Europeo de Inversiones cuya
actividad se encamina directamente a la ejecución políticas europeas. También
se caracteriza por su independencia el Supervisor Europeo de Protección de
Datos, pero en este caso su función se dirige a una aplicación administrativa
de las normas sobre protección de datos por la propia Administración europea,
situándose, por tanto, en un plano horizontal (al igual que otros órganos de
control, como el Tribunal de Cuentas, el Defensor del Pueblo o la Oficina de
Lucha contra el Fraude).
Finalmente, cabe la posibilidad de
conferir competencias administrativas a organismos ejecutivos de Derecho
derivado. En efecto, además de la atribución de competencias ejecutivas por los
Tratados a Instituciones (Comisión y Consejo) u órganos (Banco Central Europeo
y Banco Europeo de Inversiones) que forman parte de la estructura
orgánico-administrativa de la Unión Europea, el Legislador también puede
decidir crear organismos no previstos, en principio, en el Derecho originario,
a los que encomienda funciones ejecutivas sumamente especializadas y para cuyo
desempeño atribuye potestades administrativas. Se trata de las conocidas como
Agencias europeas, cuyo desarrollo desde los años noventa del siglo XX les han
consolidado en el sistema administrativo europeo. No obstante, tanto su
creación como la atribución de potestades afectan de manera directa al
equilibrio institucional europeo, de ahí las peculiaridades que presenta el
fenómeno en la Unión Europea.
En cualquier caso, las Agencias europeas
orgánica y funcionalmente forman parte de la estructura administrativa europea.
De ahí que, en la medida en que ejercen con mayor o menor intensidad la función
ejecutiva europea, su existencia tenga que respetar el equilibrio institucional
europeo. En principio, éste quedaría asegurado, en primer lugar, porque la
creación de una Agencia es obra del Legislador (iniciativa de la Comisión,
decisión del Consejo y Parlamento). En segundo lugar, porque a las Agencias
europeas no se les ha dotado de competencias discrecionales cuyo ejercicio
pudiera alterar el reparto de competencias y responsabilidades establecido por
los Tratados. En tercer lugar, porque las Instituciones ostentan ciertos
mecanismos de control sobre las Agencias europeas (aprobación de la ejecución
presupuestaria por el Parlamento; intervención del auditor interno de la
Comisión; nombramiento y cese de titulares de órganos de dirección, etc.).
No obstante lo cual, la autonomía
funcional y, por supuesto, administrativa de las Agencias europeas no se pone
en duda, pues son precisamente esos cometidos altamente especializados desde el
punto de vista técnico o científico los que justifican igualmente su existencia
como entes descentralizados de la Administración europea. Su posición respecto
a la Comisión es, a estos efectos, sintomática, pues ésta no ejerce una tutela
ni legal ni política sobre aquellas, por mucho que algunas de estas Agencias
desarrollen su actividad al servicio de la Comisión (v.gr. asistencia técnica,
emisión de dictámenes, etc.), pues en tales casos se trata de funciones que
realizan institucionalmente en la medida en que sus normas de creación les
imponen ese mandato que es su razón de ser, pero nunca lo harán en virtud de
una decisión unilateral de la Comisión ni al amparo de sus directrices. En
definitiva, las Agencias europeas forman parte igualmente de la Administración
europea, concurriendo al ejercicio de la función ejecutiva europea en la
preparación y aplicación de la legislación europea y de las Políticas de la
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