Capítulo IV La Comisión: Institución Ejecutiva y Administrativa Europea
- I. La comisión en cuanto institución ejecutiva europea
- 1. La vocación ejecutiva de la
Comisión Europea
- 2. Competencias ejecutivas de la
Comisión Europea
- 2.1. Competencias ejecutivas
- 2.2. Competencias legislativas
- 2.3. Vigilancia del respeto del
Derecho comunitario
- 3. Organización del Colegio de
Comisarios
- 4. Funcionamiento
- II. La comisión en cuanto administración europea
- 1. Caracteres de la Administración de
la Comisión
- 1.1. La vocación administrativa de
la Comisión. Evolución y reforma
- 1.2. La Comisión en cuanto
«Administración de misión»
- 1.3. La Comisión en cuanto
«Administración de gestión»
- 1.4. La coordinación interservicios
- 1.5. Principio de eficacia
- 2. Organización administrativa de la
Comisión
- 3. Delegación de competencias de la
Comisión
- 3.1. Concepto y fundamentación
- 3.2. Objeto
- 3.2.1. Programas
comunitarios
- 3.2.2. Gestión
administrativa del funcionamiento de la Comisión
- 3.2.3. Gestión
administrativa interinstitucional
- 3.2.4. Tareas
técnicas y especializadas
- 3.3. Límites
- 3.4. Modalidades: delegación;
descentralización; subcontratación
- 4. La delegación de competencias en
el seno de la Administración europea
- 4.1. Las Oficinas Europeas
- 4.2. Las agencias ejecutivas de la
Comisión
- 4.2.1. Definición
y posición en la organización administrativa comunitaria
- 4.2.2.
Competencias y marco jurídico de su ejercicio
- 4.2.3. Control de
legalidad de los actos de las agencias ejecutivas
- 4.3. Delegación en Agencias Europeas
- Bibliografía básica
- Bibliografía complementaria
Desde el establecimiento originario del
sistema institucional de las Comunidades Europeas, la Comisión ha sido
concebida como la Institución eminentemente ejecutiva. No obstante lo cual, la
indefinición de los diferentes Poderes en el sistema institucional ha hecho que
la propia función ejecutiva que supuestamente aquella estaba llamada a
desempeñar haya evolucionado decisivamente a lo largo del proceso de
construcción europea. Así, no es hasta el Acta Única Europea que la Comisión ve
«constitucionalizada» en el Tratado su posición ejecutiva preeminente con
respecto al Consejo. Y es esa privilegiada responsabilidad ejecutiva la que
justifica la estructura y competencias de la Comisión, incluso las consideradas
«competencias legislativas» en virtud de las cuales ostenta el monopolio de
iniciativa legislativa en el ámbito comunitario.
Sin embargo, la afirmación ejecutiva de
la Comisión no resuelve el debate sobre su posición constitucional en el
sistema político europeo en la medida en que no determina su carácter
independiente o instrumental en relación con los Estados miembros. Las
competencias y potestades ejecutivas y administrativas que definen a la
Comisión pueden fundamentar tanto su autonomía propia en el proceso de
integración como su dependencia estructural de los Estados miembros. En
cualquier caso, la Comisión se erige en una Institución fundamental de la Unión
Europea, política y naturalmente llamada a asumir la función ejecutiva europea.
Por otra parte, no resulta fácil
distinguir la naturaleza exacta de las competencias de la Comisión, pues su
papel como guardiana de los Tratados, de carácter eminentemente político
especialmente cuando afecta a los Estados miembros, también incluye una clara
competencia ejecutiva de actividad de policía. En este contexto, se suele
calificar a la Comisión de «guardiana» de los Tratados. Normalmente se entiende
esta expresión en el sentido más estricto aludiendo a su importante y
trascendental misión de vigilar y controlar el efectivo cumplimiento del
Derecho Europeo por los Estados miembros pero también por todas las personas
físicas o jurídicas a las que se aplica. Sin embargo, cuando el primer
Presidente de la Comisión CEE, Walter Hallstein, utilizó tal locución pretendía
darle un sentido «platónico», en el sentido más estricto de la palabra. Tomada
de La República de Platón, si «guardiana» era la Comisión y «guardianes» sus
miembros, su papel no se limitaría al de meros vigilantes de los Tratados sino
–conforme al filósofo griego– al de auténticos gobernantes de las Comunidades.
La Comisión adquiere así una misión eminentemente positiva de definición y
búsqueda del interés común europeo. De ahí la trascendencia no sólo de que se
le atribuya una potestad de iniciativa legislativa sino también de que dicha
atribución lo sea con carácter exclusivo en el ámbito estrictamente
comunitario.
La Comisión Europea es la Institución
diseñada para asumir en la estructura político-administrativa europea la
función ejecutiva. Todas las funciones que se le asignan explícitamente en los
Tratados así lo demuestran, tanto su actividad de guardiana del Derecho europeo
como de motor de la integración. Desde este punto de vista, incluso esa
previsión de que los actos legislativos de la Unión sólo podrán adoptarse a
propuesta de la Comisión (art. 17.2 TUE), considerada tradicionalmente
expresión de su participación peculiar en la función legislativa, no hace sino
reflejar su condición de ejecutivo europeo, ejemplo de la preponderancia que en
la fase de iniciativa legislativa han adquirido los Ejecutivos en los sistemas
constitucionales europeos. De ahí que esta iniciativa legislativa haya sido
igualmente considerada expresión de una competencia ejecutiva.
Pero esta iniciativa legislativa no es
sino la concreción del insustituible papel de la Comisión a la hora de impulsar
y salvaguardar el interés europeo. La jurisprudencia le concede, en este punto,
una trascendencia y protagonismo fundamental. Así, para los Tribunales
europeos, «la función de la Comisión consiste, habida cuenta de la diversidad
de los objetivos fijados por el Tratado, en garantizar la conciliación
permanente de esos diferentes objetivos, utilizando su facultad discrecional
con el fin de llegar a la satisfacción del interés común» [por ejemplo, Meroni
v. Alta Autoridad , 13 junio 1958 (9/56)]. Incluso el Tribunal de Justicia ha
tenido ocasión de precisar que, cuando la Comisión aprecie eventuales
contradicciones entre los objetivos considerados por separado, debe conceder a
uno de los objetivos del Tratado el predominio que aconsejen los hechos y
circunstancias económicas a la vista de los cuales adoptó su Decisión [
Wirtschaftsvereinigung Stahl v. Comisión , 7 julio 1999 (T-106/96)].
Las competencias ejecutivas de la
Comisión determinan sus potestades eminentemente ejecutivas y administrativas.
Ello se revela tanto en la gestión administrativa del presupuesto europeo (en
especial en forma de programas que articulan una actividad europea de fomento
peculiar) como en el control del cumplimiento del Derecho europeo y en el
impulso de la acción normativa europea. Para ese control, la Comisión dispone
de potestades administrativas de inspección y de sanción e, incluso, de la
potestad –si se quiere constitucional– de denunciar a los Estados miembros
incumplidores ante los Tribunales europeos. Para el desarrollo de la acción
normativa europea, la Comisión no sólo tiene capacidad de iniciar el
procedimiento legislativo sino que también dispone de una potestad normativa
derivada esencial hoy día para el Ordenamiento europeo.
Las competencias ejecutivas de la
Comisión han determinado igualmente sus servicios administrativos. Se trata,
desde este punto de vista, de una Administración a la medida de sus funciones.
Sin embargo, la infraestructura administrativa de la Comisión no responde exclusivamente
a las competencias ejecutivas de ésta, pues todas las competencias de la
Institución (también las políticas, que son las que determinan su originalidad
institucional) han conformado la Administración de la Comisión.
El conjunto de competencias atribuidas a
la Comisión revelan, en primer lugar, la diversidad de fuentes, pues puede
tratarse tanto de competencias previstas directamente en el Derecho originario
como de las que le atribuye el Legislador a través del Derecho derivado. Y en
segundo lugar, tales competencias evidencian la naturaleza ejecutiva de las
mismas, caracterizando de manera esencial a la propia Institución por su
estructural vocación ejecutiva.
Las principales competencias que han sido
atribuidas a la Comisión son de tipo ejecutivo (expresada en sus múltiples
facetas: material, normativa, presupuestaria, inspección y control, etc.),
aunque en razón de su condición de Institución ejecutiva ostenta asimismo una
competencia de iniciativa legislativa esencial para la preservación del
equilibrio institucional establecido en los Tratados.
El Tratado de Lisboa ha incorporado en
el Tratado de la Unión Europea una síntesis descriptiva y completa muy
significativa: «La Comisión promoverá el interés general de la Unión y tomará
las iniciativas adecuadas con este fin. Velará por que se apliquen los Tratados
y las medidas adoptadas por las instituciones en virtud de éstos. Supervisará
la aplicación del Derecho de la Unión bajo el control del Tribunal de Justicia
de la Unión Europea. Ejecutará el Presupuesto y gestionará los programas.
Ejercerá asimismo funciones de coordinación, ejecución y gestión, de
conformidad con las condiciones establecidas en los Tratados. Con excepción de
la Política Exterior y de Seguridad Común y de los demás casos previstos en los
Tratados, asumirá la representación exterior de la Unión. Adoptará las
iniciativas de la programación anual y plurianual de la Unión con el fin de
alcanzar acuerdos interinstitucionales» (art. 17.1).
Sin embargo, hay que tener en cuenta que
la potencialidad funcional de la Comisión es la más intensa de cuantas
Instituciones componen la Unión, de ahí que tener en cuenta la evolución
competencial de la Comisión sea muy importante de cara a comprender su papel en
el proceso de integración europea, amén de su estructura interna y de su
Administración.
En lo que respecta a la atribución de la
función ejecutiva a nivel europeo, el Tratado de Lisboa ha intentado una
clarificación de la misma a través de la distinción, por un lado, de «actos
legislativos» y de «actos no legislativos», y, por otro y dentro de esta última
categoría, de «actos delegados» y «actos de ejecución».
En primer lugar, las competencias
delegadas (art. 290 TFUE) son aquellas que la Comisión puede ejercer por
delegación expresa de un acto legislativo europeo para dictar actos delegados.
Estos actos delegados se consideran, por un lado, no legislativos y, por otro,
de alcance general, lo cual excluye decisiones singulares. Estos actos
delegados tienen la finalidad de completar o modificar elementos no esenciales
de un determinado ámbito o sector, pues los elementos esenciales están
reservados necesariamente al acto legislativo. Lo peculiar de este nuevo
instrumento normativo es que su ejercicio se desgaja del tradicional sistema de
«comitología», de manera que, de una parte, el procedimiento de adopción será
el procedimiento administrativo interno de la Comisión para su organización y
funcionamiento y, de otra parte, el control ya no es previo sino posterior y a
ejercer, no por los Estados en sede de comités singulares, sino por el
Parlamento y por el Consejo. Este control del Legislador podrá ser, bien la
revocación de la competencia delegada a la Comisión, bien la facultad de
objetar la entrada en vigor del acto delegado, facultad a ejercer en un plazo
previsto en el acto legislativo delegante y que tiene la virtualidad de
suspender la eficacia del acto delegado hasta que pase ese plazo.
En segundo lugar, las competencias de
ejecución (art. 291 TFUE), que son las que tradicionalmente se reconducían a
los procedimientos de comitología. Según el Tratado de Funcionamiento, los
actos jurídicamente vinculantes de la Unión pueden atribuir a la Comisión (y
excepcionalmente al Consejo) las facultades de ejecutar esos actos, cuando se
requieran condiciones uniformes de ejecución. Aquí el control lo ejercen los
Estados, no el Legislador europeo, conforme a unas normas y principios que sí
debe establecer este último y que se han concretado en Comités integrados por
representantes de los Estados miembros, presididos por el representante de la
Comisión, el cual carece de voto.
Así pues, el ejercicio por la Comisión
de las competencias de ejecución que el Legislador le confiere se encuentra
sometido, en general, a esos «principios y normas» (que históricamente se han
cristalizado en las conocidas como «Decisiones sobre Comitología») y, en
particular, a las «condiciones» concretadas en cada caso por el acto de base
aprobado por el Legislador. La interacción de los «principios y normas» y de
las «condiciones» dio como resultado la consagración institucional de los
Comités en cuanto que instrumentos utilizados –directamente y en primera
instancia– por los Estados miembros e –indirectamente y en última instancia–
por el Consejo tanto para controlar como para asistir a la Comisión en el
ejercicio de las competencias de ejecución que el Legislador le atribuía.
El recurso a este tipo de Comités
–caracterizados por estar instituidos por el Legislador, integrados por los
representantes de los Estados miembros y presididos por la Comisión– se remonta
a la década de los años sesenta en el ámbito de la Política Agrícola Común. En
un primer momento constituyeron soluciones pragmáticas a la imposibilidad
práctica del Consejo de ejercer tales funciones ejecutivas. Dicha práctica –y
la delegación, que suponía el reparto de funciones ejecutivas entre Consejo y
Comisión– fue bendecida posteriormente por la jurisprudencia. La consagración
final tuvo lugar con el Acta Única europea de 1986, lo que ha venido a
significar que la Comisión se beneficia de un poder de ejecución general, pero,
primero, de naturaleza delegada (pues es el Legislador quien se lo atribuye en
cada caso); segundo, de carácter residual, en la medida en que el Legislador,
al aprobar la legislación derivada, no agota él mismo las previsiones
ejecutivas; y tercero, de carácter subordinado, por cuanto el Legislador puede
someter el ejercicio de ese poder de ejecución a «condiciones» establecidas
conforme a previos «principios y normas» (es decir, las Decisiones sobre
Comitología).
El Reglamento (182/2011/UE) de 2011
prevé dos tipos de procedimientos de control: el procedimiento de examen y el
procedimiento consultivo. El primero se aplica, en particular, para la adopción
de actos de ejecución de alcance general y otros actos de aplicación
relacionados: con programas con implicaciones importantes; con la política
agrícola común y con la política pesquera común; con el medio ambiente, la
seguridad o la protección de la salud o la seguridad de las personas, los
animales y las plantas; con la política comercial común; y con la fiscalidad.
El procedimiento consultivo, por su parte, se aplicaría al resto de actos de
ejecución. En éste, además, el comité emitirá su dictamen por mayoría simple de
los miembros que lo componen. En cambio, el régimen de funcionamiento del
procedimiento de examen es más complejo. De entrada, los actos en su seno se
adoptarán conforme a las mayorías cualificadas previstas en los Tratados para
los actos propuestos por la Comisión. Si el comité emite un dictamen
desfavorable a la propuesta de la Comisión, ésta no podrá aprobar el acto de
ejecución. Para ello, bien deberá presentar una propuesta modificada, bien
acudir al nuevo Comité de apelaciones que se crea en el seno de estos
procedimientos comitológicos y que supone una suerte de segunda instancia de
deliberación y decisión, con la peculiaridad de que, de ser el informe no
favorable, se cierra toda posibilidad de adoptar el acto de ejecución por la
Comisión.
Tres novedades es necesario destacar en
la nueva normativa. En primer lugar, la Comisión podrá adoptar actos de ejecución
en casos excepcionales , considerándose tales cuando deba adoptarse sin demora
con el fin de evitar perturbaciones significativas en los mercados en el sector
de la agricultura o un riesgo para los intereses financieros de la Unión. En
tal caso, la Comisión presentará inmediatamente al comité de apelación el acto
de ejecución adoptado. Cuando el comité de apelación emita un dictamen no
favorable sobre el acto adoptado, la Comisión revocará ese acto de inmediato.
Cuando el comité de apelación emita un dictamen favorable o no emita ningún
dictamen, el acto de ejecución seguirá en vigor. En segundo lugar, se prevé que
un acto de base disponga que, por razones imperiosas de urgencia debidamente
justificadas, la Comisión pueda adoptar un acto de ejecución que será aplicable
inmediatamente, sin previa presentación al comité, y permanecerá en vigor por
un plazo no superior a seis meses, salvo disposición en contrario en el acto de
base. Presentado el acto ya adoptado ante el Comité correspondiente, en caso de
tratarse de procedimiento de examen y aquel emitiera un dictamen no favorable,
la Comisión revocará de inmediato los actos adoptados. Y en tercer lugar,
destacar que cuando el acto de base se adopte con arreglo al procedimiento
legislativo ordinario, el Parlamento Europeo o el Consejo podrán indicar en
todo momento a la Comisión que, en su opinión, un proyecto de acto de ejecución
excede las competencias de ejecución establecidas en el acto de base. En tal
caso, la Comisión revisará el proyecto de acto correspondiente, teniendo en
cuenta las posiciones expresadas, e informará al Parlamento Europeo y al
Consejo de si se propone mantener, modificar o retirar el proyecto de acto de
ejecución.
Según el artículo 17.2 del Tratado de la
Unión Europa, «los actos legislativos de la Unión sólo podrán adoptarse a
propuesta de la Comisión, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa». El
hecho de venir recogida esta regulación no en el apartado relativo al
procedimiento legislativo sino en el referido a las Instituciones de la Unión,
muestra la relevancia institucional de esta potestad atribuida a la Comisión,
más aún si tenemos en cuenta que antes del Tratado de Lisboa no existía en los
Tratados un cláusula similar que recogiera ese singular monopolio de
iniciativa, aunque la jurisprudencia no dudaba en considerar que la Comisión
había recibido de los Tratados una misión general de iniciativa [ Sadam , 26
febrero 1976 (88-90/75)].
Esta participación se concreta en la
iniciativa legislativa que se atribuye a la Comisión en el proceso legislativo
europeo, atribución exclusiva en el ámbito «comunitario» (o núcleo duro de las
Políticas europeas) y compartida con los Estados miembros en las Políticas
intergubernamentales de la Unión Europea (PESC y Espacio de Libertad, Seguridad
y Justicia). Si la atribución a la Comisión de la iniciación del procedimiento
legislativo se puede comprender por la mejor situación de los Ejecutivos con
respecto al Legislativo desde una perspectiva técnica, su atribución con
carácter exclusivo se justificaría por ser la Institución que en el sistema
político europeo representa más fielmente el interés general europeo, con
independencia de los específicos intereses nacionales, por lo que este elemento
se erige como una pieza fundamental del equilibrio institucional. Esta potestad
de iniciativa legislativa de la Comisión constituye así el punto de encuentro
de su vocación (frustrada) de Ejecutivo comunitario y de su encarnación del
interés comunitario.
Por lo demás, la participación de la
Comisión en el proceso legislativo europeo no se limita al momento de su
iniciación, abandonando el procedimiento a las instancias decisorias (Consejo y
Parlamento), sino que ostenta la facultad de modificación y retirada de la propuesta
en cualquier momento del procedimiento antes de que sea finalmente adoptada, si
considera que las alteraciones introducidas durante el proceso legislativo
desvirtúan decisivamente su propuesta originaria [Consejo v. Comisión, 14 abril
2015 (C-409/13)]. La lógica inherente a esta facultad es imprescindible para no
vaciar de contenido la potestad de iniciativa legislativa y así lo ha recogido
expresamente el Tratado (art. 293 TFUE) y lo ha acogido la jurisprudencia, que
ha sido sumamente flexible al comprender la utilización de esta facultad de
modificación por la Comisión.
La Comisión asume la misión general de
velar por el respeto del Derecho Europeo, originario y derivado, por parte de
Estados miembros, de las Instituciones y órganos europeos e incluso de los
particulares. Esta importante tarea permitió prontamente calificar a esta
Institución como «guardiana de los Tratados». Aparte de competencias
específicas de vigilancia y control que pueden llevarla incluso a gozar de
potestades de inspección y de sanción en determinados sectores (ayudas
públicas, competencia, etc.), la expresión más trascendental de esta
responsabilidad de vigilancia por el cumplimiento del Derecho europeo se
concreta en la posibilidad de demandar a los Estados que no cumplan con sus
obligaciones derivadas del Ordenamiento europeo. Se trata del recurso por
incumplimiento (art. 265 TFUE).
La figura y las competencias del
Presidente de la Comisión se han visto progresivamente reforzadas para asegurar
su liderazgo sobre el Colegio de Comisarios. Así, el Tratado de la Unión
Europea (art. 17.6) reconoce al Presidente la competencia para definir la
orientación política conforme a la cual la Comisión ejercerá sus funciones, al
tiempo que podrá decidir su organización interna para garantizar la coherencia,
la eficacia y la colegialidad de su acción, incluyendo el nombramiento de
Vicepresidentes. Para ello, las responsabilidades propias de la Comisión serán
estructuradas y repartidas entre sus miembros por el Presidente, que podrá
reorganizar el reparto de dichas responsabilidades durante su mandato. El
liderazgo del Presidente sobre los Comisarios se asegura al explicitarse que
éstos ejercerán las funciones que les atribuya el Presidente bajo la autoridad
de éste, mientras que el Reglamento Interno de la Comisión especifica que «el
Presidente podrá pedir a los Miembros de la Comisión que realicen acciones
específicas con vistas a asegurar que se lleven a cabo las orientaciones
políticas establecidas por el Presidente y las prioridades fijadas por la
Comisión» (art. 3.2).
Por último y como garantía de la
dirección que el Presidente ejerce sobre el Colegio de Comisarios, todo miembro
de la Comisión presentará su dimisión si el Presidente así se lo pidiere, sin
que sea necesario tener la aprobación del resto del Colegio de Comisarios, lo
que en el fondo no deja de suponer una quiebra necesaria del principio de
responsabilidad colectiva de la Comisión, que se ha manifestado oportuna a la
luz de supuestos casos de corrupción o mala administración que exigen un cauce
para exigir responsabilidades individuales que, previamente, pretendían quedar
blindadas bajo la colegialidad de la Comisión.
El Tratado permite que, previa
aprobación del Colegio de Comisarios, el Presidente pueda nombrar
Vicepresidentes de entre los miembros de la Comisión, excepto, obviamente, el
Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad,
que tiene un régimen diferente de nombramiento.
La actuación de la Comisión (en cuanto
Colegio de Comisarios) se desarrolla en el marco del difícil equilibrio entre
la colegialidad y la especialidad que supone el reparto de sectores de
actividad.
El principio de colegialidad está en la
esencia de la estructura originaria y del funcionamiento del Colegio de
Comisarios, y es una consecuencia directa de las reglas impuestas por los
Tratados a la hora de tomar decisiones y del sistema solidario de
responsabilidad. Según el artículo 1 del Reglamento Interno de la Comisión,
ésta « actuará de forma colegiada en virtud de las disposiciones del presente
Reglamento interno y respetando las prioridades que se haya fijado en el marco
de las orientaciones políticas establecidas por el Presidente ». Para la
jurisprudencia, esta colegialidad «reposa sobre la igualdad de los miembros de
la Comisión en la participación en la tarea de decisión e implica
particularmente, por un lado, que las decisiones sean deliberadas en común y,
por otro, que todos los miembros del colegio sean colectivamente responsables,
en el plano político, del conjunto de decisiones adoptadas» [ AZKO Chemie v.
Comisión , 23 de septiembre de 1986 (5/85)]. Esta igualdad de los miembros de
la Comisión se encamina, en última instancia, a evitar los riesgos de
nacionalización de la actuación sectorial del órgano supranacional; en segundo
lugar, a impedir la conformación de «directorios» de Estados vía miembros del
Colegio, de ahí que la colegialidad haya sido siempre preconizada y
salvaguardada especialmente por los pequeños países; y, en tercer lugar, a
erradicar el presidencialismo en el seno del Colegio, si bien la necesidad de
organización política y administrativa de la Institución ha precisado el
refuerzo paulatino de la posición del Presidente de la Comisión.
Por lo demás, la colegialidad responde
mejor a la característica de Administración de misión de la Comisión. En esta
labor general de concepción y de reflexión, la existencia de gabinetes junto a
cada Comisario favoreció igualmente la perspectiva horizontal del trabajo en la
medida en que constituía una ayuda para que cada miembro del Colegio pudiese
abarcar todos los sectores sobre los que se desplegaba la actividad de la
Comisión.
Sin embargo, la coyuntura evolutiva de
la integración europea mostró pronto las limitaciones del principio de
colegialidad en el funcionamiento de la Comisión. En efecto, la consecución
progresiva de los primeros objetivos asignados por el Tratado a la Comunidad,
la adopción de numerosas medidas cuya aplicación era preciso asegurar y
verificar, la transferencia de competencias a las Comunidades y el paso del
período transitorio al período definitivo, constituían todos elementos que
determinaron un cambio no sólo cuantitativo sino también cualitativo en el
trabajo de la Comisión. Un acervo comunitario que se incrementaba cada año, la
preparación de nuevos textos y la gestión de los ya adoptados, precisaban un
organización interna del Colegio de Comisarios diferente. La solución de
compromiso fue sacrificar parcialmente la colegialidad en aras de la búsqueda
de una mayor especialidad en el seno del Colegio de Comisarios.
La especialidad, en cuanto criterio
organizador del funcionamiento del Colegio de Comisarios, suponía la
distribución de sectores específicos de actividad entre los diferentes
Comisarios, sectores de los cuales se van a responsabilizar particularmente
cada uno de ellos. Cada Comisario tiene, pues, una autoridad particular sobre
un ámbito concreto de atribuciones y, en consecuencia, sobre las actividades de
los servicios administrativos correspondientes. Es el Presidente el que realiza
tal distribución de sectores de actividad entre los miembros de la Comisión, «
en los que serán específicamente responsables de la preparación de los trabajos
de la Comisión y de la ejecución de sus decisiones » (art. 3.2 Reglamento
Interno Comisión).
Esta división individual del trabajo, al
contrario de lo que sucede en los Gobiernos nacionales, no se realiza tanto en
función de la coherencia de contenidos y en la racionalidad administrativa como
en la necesidad de ajustar el número de sectores al número de Comisarios. La
variabilidad del mismo en función de las sucesivas adhesiones ha determinado
una falta de continuidad y de coherencia en la Administración de la Comisión
ciertamente considerables.
La única excepción relativa al principio
de especialidad es el Presidente de la Comisión, quien, en su condición de
primus inter pares y pese a ser titular formal de un determinado sector, no
ejerce ninguna autoridad particular sobre ninguno (aunque este aspecto
dependerá del carácter de cada Presidente). Al Presidente se encuentran, por lo
demás, adscritos los servicios de la Comisión que tienen un carácter
horizontal: Secretaría General, Servicio jurídico, Servicio de Portavoz.
Pero además de esta especialización
individual vía Comisarios, por razones funcionales se han constituido en el
seno del Colegio grupos de trabajo que aglutinan a los miembros de la Comisión
que ejercen sus competencias en sectores de actividad conexos. Aunque la
presencia de estos grupos se observa desde los mismos orígenes de la
Institución en la década de los cincuenta, la citada fragmentación artificial
de los sectores para asegurar carteras a todos los Comisarios obliga a la
generalización de esta forma de organización. Así, el Reglamento Interno de la
Comisión prevé que el Presidente podrá constituir entre los miembros de la
Comisión grupos permanentes o ad hoc , designando al presidente de los mismos,
determinando su composición, fijando el mandato específico del grupo y
aprobando sus normas de funcionamiento (art. 3.4). En cualquier caso, estos
grupos de trabajo de Comisarios no tienen poder de decisión, limitándose a
preparar las posteriores deliberaciones del Colegio.
El problema de esta especialización no
ha sido sólo el debilitamiento de la colegialidad, sino también la apertura de
un nuevo campo de batalla en el que ha tenido lugar una pugna soterrada entre
los intereses nacionales por hacerse cargo de aquellos sectores especialmente
sensibles para cada Estado miembro. Así, se observa una tendencia –tanto a
nivel Comisario como a nivel Director General– de Francia por hacerse con los
asuntos económicos y financieros, con la ayuda al desarrollo y con la
agricultura; de Alemania, por las relaciones internacionales y la competencia;
de Gran Bretaña, por los problemas presupuestarios y de control financiero y
por las relaciones internacionales; de Italia, por la política regional, etc.
Esto evidencia el que, a pesar de encarnar institucionalmente el interés
comunitario y de que su actuación sea eminentemente supranacional, se pueden
vislumbrar elementos intergubernamentales en su seno, tanto por el origen y
designación de los componentes del Colegio como por la tendencia soterrada a la
territorialización de determinados servicios de la Comisión, especialmente a
escala de Comisarios y de Gabinetes.
Según el Reglamento interno de la
Comisión, ésta adoptará decisiones mediante cuatro tipos de procedimiento: oral,
escrito, de habilitación y de delegación. Sólo en los dos primeros casos el
acuerdo o la decisión son adoptados por el Colegio de Comisarios, mientras que
los otros procedimientos se caracterizan porque formalmente la adopción es
encomendada por el Colegio a uno o varios de sus miembros (habilitación) o a un
alto cargo de la Administración de la Comisión. Sea como fuere, tanto en el
procedimiento de habilitación como en el de delegación los acuerdos y las
decisiones se consideran adoptados por el Colegio. Desde un punto de vista
estrictamente formal, las decisiones adoptadas mediante procedimiento escrito,
procedimiento de habilitación y procedimiento de delegación se recogerán en una
nota diaria de la que se dejará constancia en el acta de la reunión de la
Comisión más inmediata.
El que se puede lícitamente considerar
el procedimiento ordinario de toma de decisiones por la Comisión es el
denominado por su Reglamento Interno «procedimiento oral», consistente en las
reuniones presenciales de la Comisión. En efecto, estas reuniones son la
expresión más adecuada de la colegialidad de la Comisión. La forma verbal de
adopción de acuerdos y decisiones por el Colegio se reserva, fundamentalmente,
para aquellos asuntos que presenten relevancia política o financiera
importante, así como cuando se haya constatado un desacuerdo previo en la
preparación del asunto entre los servicios administrativos afectados. En todo
caso, el Presidente o cualquiera de los Comisarios puede libremente apreciar la
necesidad de debatir un asunto en una reunión presencial del Colegio.
La regla es que se tenga una reunión
mínima semanal, convocada por el Presidente que, igualmente, es quien establece
y fija el orden del día, aunque los Comisarios puedan intervenir a efectos de
convocatoria y, especialmente, de orden del día, pues no en vano la
especialización de la Comisión conduce a que la preparación de los expedientes
sea competencia de uno de los miembros del Colegio. No obstante, un miembro de
la Comisión puede solicitar que se retire del orden del día un asunto
determinado, el cual quedará postergado para la reunión siguiente siempre que
el Presidente esté de acuerdo. Finalmente, también es posible que el Colegio
conozca de cuestiones no incluidas en el orden del día de la reunión, siempre
que así lo decida la Comisión a propuesta de su Presidente.
El quórum o número de miembros cuya
presencia será necesaria para que la Comisión pueda adoptar acuerdos
válidamente será igual a la mayoría del número de miembros de la Comisión
previsto en el Tratado. En lo tocante al desarrollo de las sesiones, en la
práctica el orden del día de la Comisión distingue tres tipos de asuntos: en
primer lugar, los puntos «A» no son objeto de discusión formal por el Colegio,
pues sobre ellos se ha alcanzado ya un consenso previo en la reunión
preparatoria semanal de Jefes de gabinete; en segundo lugar, los puntos «B»,
que recogen precisamente aquellos asuntos donde no ha habido acuerdo en la
citada reunión de Jefes de gabinete; y en tercer lugar, los puntos «C», que son
aquellas cuestiones generales que se someten a lo que se conoce como un «debate
de orientación».
Finalmente, en lo que respecta la toma
de decisiones por el Colegio de Comisarios, la regla general es que aquellas se
adopten por asentimiento. Sólo excepcionalmente se procederá a votación formal
cuando al menos un Comisario así lo solicite, en cuyo caso se precisará la
mayoría del número de miembros que compongan el Colegio según el Tratado.
Finalmente, los acuerdos y decisiones de la Comisión se adoptarán por mayoría
del número de miembros que la compongan según el Tratado (art. 8.3 Reglamento
Interno).
El principio de colegialidad se articula
fundamentalmente a través de las reuniones de la Comisión a la hora de ejercer
las competencias que los Tratados le atribuyen. No obstante, los requisitos de
forma relativos a la observancia efectiva del principio de colegialidad varían
en función de la naturaleza y de los efectos jurídicos de los actos adoptados
por dicha Institución, permitiendo otros procedimientos de ejercicio de
competencias igualmente compatibles con el principio de colegialidad.
En el procedimiento escrito, los
Comisarios pueden hacer constar su acuerdo por escrito a un proyecto que emane
de uno o varios de ellos. No se especifica el tipo de asuntos que pueden
tramitarse mediante este procedimiento. Por eliminación, no se tratará ni de
asuntos cuya discusión por el Colegio sea necesaria o conveniente, ni de
aquellos otros que hayan sido objeto de habilitación o de delegación. En la
práctica se recurre a este procedimiento cuando los asuntos no revisten una
importancia política especial y cuando hay acuerdo entre los servicios
administrativos. De hecho, tradicionalmente este acuerdo de los servicios
debidamente consultados es un requisito imprescindible del procedimiento, junto
al dictamen preceptivo y vinculante del Servicio Jurídico. No obstante, la
Comisión ha atenuado estos requisitos por cuanto dicho dictamen favorable y
dichos acuerdos podrán sustituirse por un acuerdo entre los Miembros de la
Comisión cuando el inicio de un procedimiento escrito de finalización, según se
define en las disposiciones de aplicación, se decida en una reunión del Colegio
a propuesta del Presidente (art. 12.1 RIComisión).
Se entiende adoptada la propuesta
escrita cuando no hay reserva u oposición al final del plazo fijado por la
Secretaría General, que es la encargada de la tramitación del procedimiento.
Desde este punto de vista, se distingue, en primer lugar, el procedimiento
escrito normal , con un plazo de cinco días hábiles. En segundo lugar, el
procedimiento escrito acelerado , de tres días hábiles, decidido por el
Presidente, a propuesta de la Secretaría General y a instancia del Comisario
responsable del asunto; el recurso a este procedimiento debe ser limitado, de
ahí la necesidad de que sea motivado y justificado en circunstancias
excepcionales e imprevisibles, aunque se ha dado el caso de que el propio
Colegio autorice su uso sistemático para la adopción de acuerdos específicos,
como los que la Comisión debe tomar en el seno de procedimientos negociadores
(por ejemplo, en el procedimiento legislativo). Y, en tercer lugar, el
procedimiento escrito de urgencia , con un plazo inferior a los tres días
hábiles, para afrontar decisiones especialmente urgentes sin necesidad de tener
que convocar al Colegio (v.gr., crisis alimentarias, medioambientales, salud
pública, etc.).
Dentro del plazo fijado por la
Secretaría General, cualquier miembro de la Comisión puede solicitar que la
propuesta sea incluida en el siguiente orden del día de la Comisión y sometida
a debate en reunión, a cuyos efectos enviará al Presidente una solicitud
motivada en ese sentido (art. 12.3 RIComisión).
Siempre que se respete plenamente el
principio de su responsabilidad colegiada, la Comisión podrá habilitar a uno o
varios de sus miembros para adoptar, en su nombre y dentro de los límites y
condiciones que establezca, tanto medidas de gestión o de administración como
textos definitivos de un acto o de una propuesta que deba someterse a otras
Instituciones. Obsérvese que la Comisión habilita única y exclusivamente
Comisarios, no altos cargos de su Administración, y que las habilitaciones no
se hacen ad personam , sino en función de las responsabilidades sectoriales
donde se realiza la habilitación, por lo que, en caso de impedimento del
Comisario responsable del sector de actividad donde se ha previsto una
habilitación, ésta será ejercida por el sustituto de aquel conforme a las
reglas generales de suplencia de Comisarios previstas en el Reglamento Interno
de la Comisión y en sus disposiciones de aplicación.
Sin embargo, las competencias así
atribuidas en habilitación a uno o varios Comisarios podrán ser objeto, a su
vez, de subdelegación en los Directores Generales y Jefes de Servicio, salvo
que en la decisión de habilitación figure una prohibición expresa en este
sentido (art. 13 RIComisión). Evidentemente, esta suerte de «subhabilitación»
que llevan a cabo los Comisarios habilitados no puede exceder los límites
originales de la habilitación del Colegio y, conforme a la doctrina general de
la delegación, podrá ser revocada en cualquier momento por el Comisario en
cuestión y sometida a las condiciones de ejercicio que aquel estime oportunas.
En cualquier caso, las decisiones adoptadas en virtud de esta subdelegación no
serán imputadas al subdelegante (el Comisario), sino al delegante originario
(el Colegio, esto es, la Comisión). Además, según las reglas de la delegación
en el ámbito de la Comisión, las subdelegaciones no pueden autorizar la
adopción ni de disposiciones de carácter general ni de actos lesivos para
terceros. Se limitarán, más bien, a la adopción de actos reglados.
La jurisprudencia ha considerado que la
vigencia de las habilitaciones y de las subdelgaciones no está supeditada a la
continuidad de los titulares de los órganos delegante y delegado. Es decir, que
seguirían siendo válidas aunque se trate de una nueva Comisión, de un nuevo
Comisario o, en caso de subdelegación, de un nuevo Director General, pues «una
habilitación o una subdelegación no se acuerdan a favor de una persona física
en cuanto tal, sino de una persona en cuanto que ejerce una determinada función,
a saber, un miembro de la Comisión que tiene a su cargo un ámbito determinado,
o el Director General de una determinada Dirección General. De ahí que la
habilitación siga siendo eficaz aunque la persona que ejerce esa función sea
sustituida por otra». Por tanto, «no es necesario que el Reglamento interno de
la Comisión prevea expresamente que una subdelegación conservará su eficacia
aunque sean otras las personas que actuaron como delegado o como delegante. En
efecto, la posibilidad de llevar a cabo habilitaciones o subdelegaciones sirve
para liberar al órgano colegiado de comisarios o al miembro de la Comisión de
que se trate de las decisiones que no requieren la intervención de dicho órgano
colegiado o del respectivo comisario. La decisión de otorgar la habilitación o
la subdelegación persigue distribuir las competencias dentro de la Comisión y,
como tal, no es una consecuencia de la confianza que haya podido depositarse en
una persona física concreta. Salvo decisión expresa en contrario, ninguna competencia
se atribuye ad personam» [ Tilly-Sabco v. Comisión , 14 enero 2016 (T-397/13)].
No obstante, esta interpretación parece excesiva, pues las habilitaciones y
subdelegaciones constituyen técnicas de organización del órgano de gobierno que
reparten el poder ejecutivo en el seno del Colegio de Comisarios y adoptadas,
en gran medida, en función de los titulares de los órganos. El hecho de que la
Comisión habilite a un Comisario concreto (o éste a un Director General
singular) en 2004 en modo alguno justifica considerar que, diez años después,
esa habilitación o subdelegación sigue estando vigente, pues cada Comisión debe
poder organizar su funcionamiento libremente y habría que entender extinguidas
las alteraciones singulares de reparto de competencias al finalizar el mandato
de cada Comisión.
La jurisprudencia ha considerado
compatible el procedimiento de habilitación con el principio de colegialidad.
Este procedimiento no supone el desapoderamiento de la Comisión de sus
competencias ni la traslación consecuente a un miembro habilitado de un poder
propio. Las decisiones adoptadas en virtud de habilitación lo son en nombre de
la Comisión, de las cuales asume la plena responsabilidad, y pueden ser
recurridas en anulación en las mismas condiciones que si hubieran sido
deliberadas por la Comisión colegiada. Además, la Comisión, de una parte, ha
establecido mecanismos que le permiten reservarse determinadas medidas
susceptibles de ser adoptadas por habilitación y, de otra, ha previsto la
facultad de reexaminar las decisiones tomadas mediante habilitaciones.
Evidentemente, el Colegio siempre es libre de revocar la habilitación, así como
de condicionar su ejercicio, en especial mediante directrices o instrucciones
específicas.
La jurisprudencia valora que el sistema
de habilitación se limite a determinadas categorías de actos (de administración
y de gestión) que excluyen las decisiones de principio. Objeto adecuado de
habilitación son las decisiones de naturaleza meramente técnica, las decisiones
para las que existen precedentes claros en circunstancias semejantes, aquellas
que no implican consecuencias financiaras importantes, así como los actos
preparatorios. Es decir, decisiones discrecionales pero con un margen de
apreciación limitado, sin que, por principio, impliquen no ya elecciones
políticas, sino ni siquiera dificultades de ese cariz. Precisamente, la
habilitación opera necesariamente en un entorno regulado o definido con
anterioridad por la Comisión. Un caso especial de utilización de esta técnica
es la distribución de competencias en materia de personal entre diferentes
órganos de la Administración de la Comisión, pues en tales supuestos la
habilitación se hace no sólo en favor de un miembro de la Comisión, sino
también en beneficio directo de Directores Generales e, incluso, Directores.
Los Tribunales incluso desbordan su
análisis estrictamente jurídico para examinar el procedimiento de habilitación
desde el punto de vista de la oportunidad de recurrir a él, y lo llegan a
estimar necesario habida cuenta del aumento considerable de los actos que la
Comisión debe adoptar en el cumplimiento de su misión, invocando para ello la
necesidad de asegurar la capacidad de funcionamiento del órgano decisorio como
expresión de un principio inherente a todo sistema institucional. En última
instancia, puede apreciarse que la habilitación no es más que una delegación
cualificada tanto por su objeto como, sobre todo, por su sujeto, únicas
características que explican su existencia, aunque probablemente no justifiquen
una singularidad propia frente a la delegación. En cualquier caso, la
habilitación resulta una técnica útil para la Comisión, tanto que en más de una
ocasión ha pretendido su constitucionalización en el Derecho originario para
reforzar la seguridad jurídica de la actuación de la Institución y para ampliar
el ámbito de las decisiones por habilitación. Sin embargo, los Estados miembros
siempre han sido reacios a tal operación, pues consideran que pone en riesgo la
visibilidad de la colegialidad institucional, máxime cuando ello podría abrir
la vía a responsabilidades individuales de los Comisarios ante el Parlamento
Europeo.
Por último, según el procedimiento de
delegación (art. 14 RIComisión), siempre que se respete plenamente el principio
de responsabilidad colegiada, la Comisión podrá delegar en los Directores
Generales y Jefes de Servicio la adopción, en su nombre y dentro de los límites
y condiciones que establezca, de medidas de gestión o de administración.
Dos son las principales diferencias
entre la delegación y la habilitación. La primera hace referencia al sujeto
destinatario, pues en la delegación se trata de Directores Generales y Jefes de
Servicio de la Administración de la Comisión, mientras que la habilitación
afecta exclusivamente a miembros del Colegio de Comisario, argumento que se
reafirma por el hecho de que el Reglamento interno de la Comisión se refiere
–como hemos visto– a las «sub-habilitaciones» como auténticas
«subdelegaciones». Como puede observarse, los Directores Generales y los Jefes
de Servicio pueden ejercer competencias atribuidas a la Comisión por dos vías:
delegación directa de la Comisión (procedimiento de delegación), por un lado, y
subdelegación de un Comisario habilitado por la Comisión (procedimiento de
habilitación).
La segunda diferencia estriba en el
objeto de la delegación, que el Reglamento interno de la Comisión circunscribe
a «la adopción de medidas de gestión o de administración»; esto excluye, de
entrada, la adopción de disposiciones generales, pero, además y a diferencia de
la habilitación, se tratará fundamentalmente de decisiones regladas en materias
de naturaleza técnica o en las que no exista apenas margen de apreciación para
la Administración.
No se prevé la posibilidad de
subdelegación de competencias delegadas o subdelegadas, salvo el caso de la
adopción de decisiones de financiación, donde el Director General o el Jefe de
Servicio en cuestión podrá a su vez subdelegar la toma de determinadas
decisiones individuales de concesión de subvenciones y de contratos públicos al
Director competente o incluso, previo acuerdo del miembro de la Comisión
responsable, al Jefe de Unidad competente, dentro de los límites y bajo las
condiciones que establecen las disposiciones de aplicación de la Comisión (art.
15 RIComisión).
La delegación podrá ser revocada en
cualquier momento por la Comisión, amén de poder ser sometida a las condiciones
de ejercicio que aquella estime oportunas. En cualquier caso, las decisiones
adoptadas en virtud de delegación serán imputadas al Colegio en su calidad de
órgano delegante. Además, según las reglas de la delegación en el ámbito de la
Comisión, las delegaciones no pueden autorizar la adopción de actos lesivos
para terceros.
La Comisión no es sólo la Institución
ejecutiva de la integración europea: también asume su consecuente misión de
Institución administrativa. Este perfil administrativo hace referencia, en
primer lugar, a su vocación por erigirse en la Administración que aglutina la
función administrativa a escala europea. Se trata, empero, de una vocación
frustrada en virtud de su debilitada constitución ejecutiva. En efecto, la
Comisión es tanto Institución ejecutiva cuanto administrativa y ambas
realidades estructurales se retroalimentan, sin que se puedan artificiosamente
escindir. Sería reduccionista entender a la Comisión única y exclusivamente
como Ejecutivo europeo, como si sus competencias y unidades administrativas
fueran el precio insoslayable que la Institución debe pagar para afirmarse en
el sistema político europeo. Y viceversa: resultaría simplista y no exento de
intencionalidad intergubernamental concebir a la Comisión como una
Administración o incluso un Secretariado europeo al servicio del Consejo y de los
Estados miembros.
La función ejecutiva de la Comisión
garantiza su inestimable y trascendental función administrativa. Y en la medida
en que la Comisión puede erigirse en el ejecutor administrativo supranacional
de la Unión, la posición institucional de la Comisión se vería reforzada.
Piénsese en la adscripción forzada de la cooperación al desarrollo al Servicio
Europeo de Acción Exterior, como medio más eficaz de dotar de verosimilitud a
la política exterior de la Unión, pero intentando preservar en un equilibrio
precario las competencias que sobre dicha política de ayuda al desarrollo
ostenta la Comisión. En el devenir de la construcción europea ambos procesos de
reforzamiento han sido coetáneos e inseparables, aunque en ocasiones uno ha
primado sobre el otro en la clara comprensión de arrastrarlo decisivamente.
Así, cuando en la etapa fundacional Hallstein se empeñó en consagrar
constitucionalmente a la Comisión, el resultado no querido pero consentido e
inevitable fue la creación de una auténtica Administración supranacional.
Varias décadas después, Delors acometió un activismo administrativo como medio
de afianzar el papel institucional de la Comisión. Así, la atribución a la
Administración de la Comisión de la gestión de la ayuda a los países de Europa Central
y Oriental tras la caída del muro de Berlín garantizó la presencia de la
Institución en ámbitos de Política Exterior que antes le habían sido vetados
Probablemente, una de las mayores frustraciones institucionales de la Comisión
haya sido el no haber podido preservar en los últimos años su preeminente
posición en cuanto Administración europea y asistir impotente a la
consolidación de órganos y organismos europeos funcionalmente administrativos
y, sobre todo, a la formación de una auténtica Administración también en el
Consejo.
Junto al debate por la reforma
institucional planteado en el marco de la Conferencia Intergubernamental de Niza
y, posteriormente, en el seno de los trabajos de las Convención Europea, la
Comisión emprendió una reforma administrativa de una ambición sin precedente en
la aún corta historia de la Administración europea. Así, el célebre Libro
Blanco sobre la Gobernanza Europea (2001), en el que la Comisión lanza el
debate sobre su posición institucional y el futuro de la Unión Europea, se ve
significativamente precedido por el Libro Blanco de la Reforma de la Comisión
(2000).
Esta reforma administrativa responde a la
profunda transformación que ha experimentado en los últimos treinta años la
acción administrativa de la Comisión, consecuencia directa de su nuevo papel
ejecutivo en el sistema institucional europeo. En efecto, el aumento
competencial de la Unión Europea desde el Acta Única al Tratado de Lisboa se
caracteriza no sólo por su aspecto cuantitativo sino también, y sobre todo, por
el intenso carácter político de dicho proceso (v.gr., inmigración, asilo,
acervo Schengen, Pacto de Estabilidad, etc.).
La Administración comunitaria, como toda
Administración que se precie, se encuentra en un continuo estado de reforma.
Históricamente, la Comisión en particular ha adolecido de una inadecuada
asunción competencial desde el punto de vista de los medios humanos y materiales,
y ello por las reticencias de los primeros responsables europeos que temían la
creación de una elefantiásica máquina burocrática. El caso es que las sucesivas
reformas de los Tratados y las adhesiones a las Comunidades no se vieron
acompañadas de un aumento cuantitativo y cualitativo de los medios humanos,
principalmente, a disposición de la Administración comunitaria. Amén de la
inercia de funcionamiento en la organización y en la acción administrativa.
La Administración de la Comisión
presenta dos grandes características que han determinado en gran medida su
estructura: la competencia funcional y la coordinación interna. En primer
lugar, el principio de competencia funcional determina la estructura y
funcionamiento de la Comisión, por un lado, al limitarla a unas funciones de
concepción y de gestión y, por otro, al imponer su constante evolución y cambio
como resultado de la adaptación de la Institución a sus funciones. De ahí la
comprensión de la Comisión como una Administración de misión, en el sentido de
ser concebida en función de la realización de una multiplicidad de tareas
potenciales, no actuales, lo que implica una estructura ligera y flexible capaz
de adaptarse a los objetivos prioritarios definidos políticamente y orientada
fundamentalmente a unas funciones de concepción y de «hacer hacer». Ello supone
una estructuración no tanto vertical como horizontal que favorezca la
interrelación entre las diferentes unidades administrativas. Sin embargo, esta
perspectiva de la Administración de la Comisión era más factible en los inicios
de la construcción europea cuando todo estaba por hacer; una vez, en cambio,
que las tareas de concepción dejan paso a las de gestión, la especialización
por sectores (traducida en una estructuración verticalizada y menos colegial)
se impone inconscientemente en el propio funcionamiento de la Comisión.
Sin embargo, esa originaria concepción
de la Comisión como Administración de misión, que se concretaba en la
priorización de objetivos y de actividades de impulso legislativo y de control
, ha evolucionado al asumir auténticas tareas de Administración de gestión ,
reflejo de una nueva actividad de fomento (programas comunitarios, ayudas,
subvenciones, donaciones, etc.) que ha transformado la organización y la acción
administrativa de la Comisión. Así, el Libro Blanco sobre la Reforma de la
Comisión de 2000 pretendió una modernización de la Administración de la Comisión
en el sentido de permitir que sus servicios centrales se concentraran en las
tareas esenciales de la Comisión, entendiendo por tales las finalidades
institucionales que le atribuyen los Tratados (concepción de políticas,
iniciativa política y control del cumplimiento del Derecho Comunitario),
mientras que la actividad de fomento se delegaría en agencias ejecutivas de la
Comisión (como explicaremos más adelante), en los Estados miembros (gestión
compartida) o incluso en terceros Estados (gestión indirecta).
La Administración de la Comisión
responde, igualmente, al principio de coordinación interservicios ,
coordinación que es la prefiguración de la colegialidad a nivel de los
servicios administrativos. En efecto, la acción de cualquier unidad o servicio
implica inevitablemente a toda la Comisión, de ahí que se hable a veces de
obligación de cooperación . En cualquier caso, la coordinación es una constante
y un reto para una Administración altamente fragmentada como es la de la
Comisión y que presenta tensiones funcionales tanto horizontales (entre los
servicios administrativos) como verticales (entre el elemento político del
Colegio de Comisarios y el elemento administrativo de los servicios).
El Secretario General es responsable de
adoptar las medidas necesarias para favorecer esta coordinación entre los
servicios (art. 15.3 Reglamento Interno de la Comisión), mientras que el art.
20 del Reglamento Interno de la Comisión subraya la obligación de los servicios
de trabajar en estrecha cooperación para la preparación y realización de los
actos comunitarios.
Las modalidades de esta coordinación
interservicios son múltiples. Así, el servicio responsable del expediente se
pone en contacto con los servicios afectados directa o indirectamente. A lo
largo del procedimiento, todos estos servicios realizan los intercambios de
información necesarios y el Servicio Jurídico es consultado desde el principio.
Por otra parte, se procura asimismo la consulta informal de los grupos de intereses
exteriores a la Comisión. Posteriormente suele tener lugar una consulta formal
interservicios y, a continuación, se abre un plazo de 10 días hábiles a las
Direcciones Generales asociadas o interesadas para presentar su parecer.
Después, el servicio responsable del expediente envía al Secretario General el
documento final para permitir a éste verificar principalmente los aspectos
institucionales (subsidiariedad y comitología) y la coherencia con las
prioridades de trabajo fijadas por la Comisión en su programa de trabajo y en
el programa legislativo. Finalmente, el documento puede ser sometido al Colegio
de Comisarios.
El principio de eficacia, en cuanto que
informador de la estructura administrativa interna de la Comisión, afecta a su
organización interna y a los procedimientos administrativos que regulan su
actividad.
La clásica tensión sobre el reparto de
competencias entre los servicios centrales u horizontales y los servicios
operativos se ve directamente decantada por la ya explicada «gestión basada en
la actividad». Tradicionalmente, la organización interna de la Comisión ha
estado fuertemente centralizada en lo que se refiere a sus servicios
horizontales, en especial la gestión de los recursos humanos (DG Administración
y Personal) y la gestión financiera (DG Presupuesto). Invocando la aplicación
del principio de subsidiariedad a este microcosmos administrativo, se pretende
identificar los servicios que prestan o deberían prestar centralizadamente las
Direcciones Generales horizontales.
La tendencia es, pues, desconcentrar las
competencias en estos ámbitos lo más posible en favor de los servicios
operativos, de forma que la Dirección General encargada de una Política
determinada ostente igualmente importantes competencias sobre su personal y
sobre los recursos financieros que se ponen a su disposición. Esto implica,
consecuentemente, el reforzamiento o la creación en esos servicios operativos
de unidades encargadas de tales cometidos. La idea es que «los servicios
horizontales desempeñen un papel cada vez más consultivo» (Libro Blanco Reforma
de la Comisión).
Finalmente, la descentralización o
desconcentración no se limita a su aspecto estático de organización
competencial interna, sino que se extiende a su perspectiva dinámica de
delegación de competencias y de firma. Se pretende, para ello, que los
directivos puedan delegar en funcionarios con independencia del grado y de la
antigüedad del delegado. Los tres principales escenarios de la desconcentración
de la gestión en el interior de la Comisión han sido en materia de personal, de
ejecución financiera y de ayuda exterior al desarrollo (hoy día incardinada en
el Servicio Europeo de Acción Exterior).
La reorganización del trabajo interno de
la Comisión se intentó, a partir del Libro Blanco sobre la Reforma de la
Comisión de 2000 , mediante la simplificación de los procedimientos. Tal medida
resultaba vaga y no se dirigía a las causas sino a las manifestaciones del
problema. La proliferación y diversificación recalcitrante de los
procedimientos administrativos en el seno de la Comisión obedece a la ausencia
de una normativa común básica al respecto aprobada por el Colegio de Comisarios
y que, en consecuencia, vincule e informe la multitud de procedimientos que se
aprueban en el seno de las Direcciones Generales y Servicios asimilados. La
protección de los derechos e intereses del los administrados europeos bien
exigirían la aprobación de tal disposición. Actualmente, cada servicio, cada
Dirección General, haciendo de su capa un sayo, establece las normas que rigen
un determinado programa, una determinada acción, una ayuda, etc. Si a eso le
añadimos la inexistente regulación sobre la formalidad de la publicación de dichos
procedimientos y de sus sucesivos cambios, el resultado es cuando menos
criticable y sorprendente, pues la Comisión, en cambio, sí que exige a los
Estados miembros unos procedimientos administrativos rigurosos desde el punto
de vista de la seguridad jurídica de los ciudadanos europeos a la hora de
ejecutar el Derecho Comunitario.
La organización administrativa de la
Comisión responde a criterios funcionales según los sectores de actividad en
que se concretan las Políticas comunitarias. Esto ha reforzado la autonomía de
la Institución, al evitar que una territorialización de los servicios la
hubiese hecho más vulnerable a las presiones de los Estados miembros, si bien
la obliga a enfrentarse a la influencia de los grupos de interés de dichos
sectores. Esta organización especializada según los sectores de actividad se
refleja en las Direcciones Generales que se encargan de las distintas Políticas
europeas. Junto a ellos, encontramos servicios especializados que responden a
una determinada función y no a un sector material, que se identifican con los
servicios horizontales (Secretaría General, DG Personal y Administración,
etc.).
La estructura administrativa de la
Comisión se caracteriza, en primer lugar, por su estructura piramidal
jerarquizada; en segundo lugar, por el difícil equilibrio de nacionalidades
(entre los Directores Generales, entre los Directores y entre los Jefes de
Unidad); y, en tercer lugar, por una cierta tendencia a multiplicar los filtros
entre los diversos grados de la jerarquía al incorporar personal adjunto o
consejeros de forma paralela en los diferentes niveles.
Por otra parte, la estructura
administrativa de la Comisión es tributaria de las funciones institucionales
que ésta asume (potestades normativas, potestades ejecutivas, potestades de
control). De ahí se pueden derivar potenciales conflictos internos.
La organización administrativa de la
Comisión es una Administración desconcentrada, lo cual se ha reflejado tanto en
la gestión del personal como en la organización de las distintas unidades. El
Código de buena conducta sobre los organigramas fijó los niveles de decisión
para modificar la organización de la Comisión como sigue: a) Decisión del
Colegio de Comisarios para la creación, división, fusión o supresión de una
Dirección General o servicio asimilado; b) Decisión por procedimiento de seis
días para la modificación de la denominación de una Dirección General o
servicio asimilado, así como las modificaciones del organigrama que supongan la
creación o supresión netas de funciones de nivel AD16 y AD15; c) Decisión del
Director General, tras procedimiento simplificado, para la modificación del
organigrama que suponga el aumento neto de funciones de nivel directivo
intermedio (Jefes de Unidad y Consejeros); d) Para el resto de modificaciones
se precisa decisión del Director General tras acuerdo del Comisario competente
y dictamen de la Secretaría General y de la DG de Personal y Administración.
Como puede observarse, el organigrama se
erige así en el principal instrumento de la organización de la Administración
de la Comisión. De ahí que el Código de buena conducta sobre los organigramas
instara a la relativa estabilidad de las estructuras, al tiempo que recuerda
las funciones que aquellos cumplen: traducir las prioridades políticas y la
evolución de las misiones de la Comisión, y aquellas que ésta asigna a cada una
de las Direcciones Generales, mediante su organización interna y la atribución
de medios que le confiere la autoridad presupuestaria; formalizar una jerarquía
funcional, justificada por el desempeño de tareas definidas, de las que el
Director General responde ante el Colegio de Comisarios; facilitar el
establecimiento de contactos formales e informales entre las Direcciones Generales
y contribuir así a la coordinación interservicios, prioridad de la Comisión
para su organización interna; y asegurar, finalmente, la optimización de la
utilización de los recursos disponibles y de su organización.
Tres son los niveles jerárquicos que
observamos en el organigrama de la estructura administrativa de la Comisión: en
primer lugar, las Direcciones Generales y los Servicios asimilados; en segundo
lugar y en un plano intermedio, las Direcciones; y en tercer lugar, las
Unidades y los Servicios especializados. Estos servicios centrales se completan
con una organización periférica, en los Estados miembros y, en particular, en
terceros Estados (Delegaciones), que ha terminado por incorporarse al Servicio
Europeo de Acción Exterior.
Desde una perspectiva negativa, la
Comisión puede no ejercer directamente sus competencias administrativas a
través de sus propios servicios administrativos, sino que, por necesidad o por
oportunidad, puede decidir acudir a medios externos. En este contexto, el
término «delegación» resulta más descriptivo que dotado de un contenido
jurídico específico, el cual le viene dado ulteriormente por las formas que
puede revestir (decisión unilateral de delegación, convenios o contratos) y por
las entidades receptoras de dicha delegación (órganos europeos, nacionales,
internaciones o empresas privadas).
La mejor aproximación a lo que se
entiende en el ámbito europeo por «delegación» es la descripción de las formas
de ejecución presupuestaria por parte de la Comisión. El nuevo Reglamento
Financiero, aprobado en 2012, habla de tres tipos de ejecución: directa (esto
es, centralizada); gestión compartida (cuando se delegan competencias de
ejecución presupuestaria en los Estados miembros); y una pléyade de
posibilidades de gestión indirecta (terceros Estados, organizaciones
internacionales, etc.). Por exclusión, todo lo que no sea gestión directa,
supondría una delegación de competencias presupuestarias de la Comisión.
La utilización por la Comisión de
recursos humanos y materiales externos puede venir originada por motivos de
necesidad y de oportunidad. De hecho, ni el Consejo ni el Parlamento han
cuestionado jamás el recurso por parte de la Comisión a la modalidad más
radical de delegación, a saber, la asistencia técnica y administrativa del
sector privado.
En primer lugar, la Comisión
tradicionalmente ha precisado recursos externos para hacer frente a tareas
nuevas, temporales o altamente especializadas para las que la Comisión
difícilmente disponía de los recursos internos (humanos y materiales)
adecuados. Al fin y al cabo, antes de recurrir a recursos externos, deberá
examinarse la posibilidad de subvenir esas necesidades con los medios ya
disponibles. No obstante, es necesario hacer hincapié en que la delegación no
es una mera respuesta a un problema cualitativo de ausencia de personal
especializado, sino que se relaciona igualmente con una cuestión cuantitativa,
de carencia de medios humanos y materiales necesarios.
Pero, en segundo lugar, la delegación
puede venir motivada más bien por razones de oportunidad. Así, conforme a un
análisis coste-beneficio, la regla de oro es que sólo deberá optarse por la
delegación cuando represente un medio más eficaz y rentable de proveer el
servicio o los bienes en cuestión.
Para comprender el ámbito en el que
opera la delegación es necesario partir de la distinción, que se hace en el
seno de la Comisión, entre actividades y tareas. Las actividades son las
acciones políticas o administrativas que la Comisión debe llevar a cabo, bien
porque así lo establezca directamente el Derecho originario (Tratados
constitutivos y otras obligaciones internacionales), bien porque así lo imponga
el Derecho derivado (Consejo y Parlamento en cuanto que Legislador), bien
porque así lo determine la propia Comisión, en el ejercicio reglado o
discrecional de la potestad política que su autonomía institucional le
atribuye, en función de sus objetivos estratégicos y de sus respectivos niveles
políticos jerarquizados (Colegio de Comisarios, Comisario o Director General).
Las tareas , por su parte, son cualquier tipo de trabajo que debe efectuarse
como parte de una actividad, incluyéndose «la gestión, la coordinación, el
desarrollo de políticas y la metodología correspondiente, la representación y
la negociación, las relaciones con otras Instituciones, la elaboración y el
seguimiento de la legislación, el tratamiento de casos, la gestión y la
ejecución de programas y proyectos, la gestión financiera y presupuestaria, la
gestión del personal y el soporte administrativo, logístico y lingüístico»
(Libro Blanco Reforma de la Comisión 2000).
Conforme a lo anteriormente expuesto,
las actividades de la Comisión pueden ser esenciales y accesorias. Las primeras
son «aquellas que la Comisión ejerce en virtud de la función y los poderes que
le encomienda el Tratado», mientras que las segundas son «actividades de
servicio público que no deben ser realizadas necesariamente por la Unión
Europea pero que, cuando ésta las asuma, deben correr a cargo de la Comisión»
(Libro Blanco Reforma de la Comisión 2000). A su vez, las actividades
esenciales incluyen tareas que pueden igualmente ser consideradas esenciales o
accesorias.
Pues bien, únicamente se pueden delegar
las actividades accesorias (v.gr. ayuda exterior) y las tareas accesorias de
actividades esenciales (v.gr. tareas técnicas de control e inspección para
asistir a la Comisión en su función de garantizar el cumplimiento de la
normativa comunitaria).
La primera aproximación oficial a los
posibles ámbitos susceptibles de externalización tuvo lugar en julio de 2000,
cuando la Comisión aprobó una Comunicación titulada « Matching the Commission's
activities with its human resources. The means to achieve our objectives »
[SEC(2000) 2000, Brussels, 25 July 2000.]. En ella identificaba las siguientes
áreas y tareas:
A) Tareas relativas al trabajo interno
de la Comisión : 1) gestión de infraestructuras y recursos (edificios,
comunicaciones, etc.) y suministro de servicios técnicos (transporte,
imprentas, etc.); 2) servicios sociales; 3) tareas administrativas relacionadas
con el Estatuto de funcionarios (salarios, reembolso de gastos, etc.); 4)
gestión de expedientes de terceros de la Dirección General de Presupuesto; 5)
producción audiovisual y estudios; 6) traducción; 7) interpretación; 8)
trámites legales del Servicio Jurídico.
B) Actividades interinstitucionales : 1)
Oficina de reclutamiento interinstitucional; 2) Oficina de cuentas
interinstitucional.
C) Control y supervisión del
cumplimiento de la Legislación comunitaria : 1) control de seguridad nuclear;
2) inspección y control de pesca; 3) futura autoridad europea de seguridad
alimentaria; 4) control de seguridad ferroviaria; 5) futura agencia europea de
seguridad marítima; 6) futura agencia europea de seguridad aérea.
D) Actividades vinculadas a acciones y
programas : 1) Oficina de intercambio de información de asistencia técnica
(TAIEX), en la Dirección General Ampliación; 2) promoción de los derechos
humanos; 3) programas de ayuda a terceros Estados (Servicio Común de Relaciones
Exteriores); 4) programas de seguridad pública (Dirección General Sanidad y
Protección de los consumidores); 5) actividad informativa (Dirección General
Prensa y Comunicación) e información al público de la Dirección General
Educación y Cultura; 6) información y publicaciones (Dirección General Empleo y
Asuntos Sociales).
La Comisión [ Externalización de la
gestión de los programas comunitarios , Comunicación de la Comisión, COM (2000)
788final, Bruselas 13 de noviembre de 2000] consideró que se puede recurrir a
esta gestión indirecta en los siguientes ámbitos:
La Comisión define los programas
comunitarios como una «acción, conjunto de acciones u otra iniciativa que,
según el fundamento jurídico o la autorización presupuestaria correspondiente,
deba llevar a cabo la Comisión en beneficio de una o varias categorías de
destinatarios determinados y que comprometa gastos». Uno de los aspectos más
importantes de los programas comunitarios es que se trata de acciones operativas
que presupuestariamente se sitúan en la Parte B del Presupuesto, por lo que la
Comisión dispone de una mayor capacidad de maniobra en su ejecución para
disponer de un mínimo porcentaje de los fondos para contratar medios humanos y
materiales con vistas a su gestión.
La gestión de los programas comunitarios
constituye una de las tareas que más recursos humanos requiere en el seno de la
Comisión. Así, en el año 2000 se calculaba que hasta el 28 % del personal
trabaja en la gestión de alrededor de 100.000 proyectos sobre desarrollo
regional, medio ambiente, investigación y desarrollo, ayuda exterior y
asistencia técnica, ayuda humanitaria, educación y cultura, con el agravante de
que muchos de ellos tienen un alcance tan reducido que apenas sí tienen impacto
económico o sus costes son desproporcionados desde el punto de vista de sus
resultados.
No obstante, es preciso señalar que, de
todas las fases que integran un programa o de las diferentes actuaciones o
proyectos en que aquel se concreta (lo que se conoce como «ciclo del
proyecto»), no todas pueden ser objeto de externalización o, cuando menos, de
una intensidad y modalidad diferente. Así, las actividades estratégicas de un
programa (la programación inicial y la evaluación global final), deberán siempre
ser asumidas por los servicios propios (o «internos») de la Comisión, mientras
que se podrá recurrir a recursos externos, según las modalidades, para las
otras fases: identificación de proyectos, preparación, decisión de
financiación, ejecución administrativa (convocatorias, selección, contratación,
seguimiento, finalización) y ejecución presupuestaria (compromiso, liquidación
y pago).
Tareas relacionadas con el
funcionamiento interno de la Comisión, incluso tareas de recopilación de
información y análisis.
Tareas especializadas de gestión de
carácter interinstitucional (contratación y contabilidad en su caso).
Tareas técnicas de control e inspección
para asistir a la Comisión en su función de garantizar el cumplimiento de la
normativa comunitaria. El problema de la especialización técnica y de la
continua adaptación a la misma constituye un problema ya conocido en la
Administración comunitaria, tanto desde el punto de vista de los medios
materiales como personales. Recordemos que la Función Pública comunitaria se
concibe más bien con vocación generalista. De ahí que en este tipo de ámbitos
materiales altamente especializados se baraje igualmente la creación de una
«agencia», encargada de contribuir por su competencia técnica a la aplicación
correcta de la normativa vigente. Ahora bien, la utilización de este
instrumento debe respetar los límites de toda externalización. A saber, las
prerrogativas de las Instituciones comunitarias que tienen poder legislativo;
las prerrogativas de la Comisión en lo que respecta tanto a su función de
guardiana de los Tratados como a la gestión presupuestaria y el derecho de iniciativa;
y, en tercer lugar, las competencias de ejecución que el Legislador confiere a
la Comisión en la normativa que adopta. En definitiva, debe quedar clara la
finalidad de asistencia técnica con la que se crearían este tipo de «agencias»,
permaneciendo incólume la capacidad decisoria, administrativa e institucional,
de la Comisión.
El recurso a la delegación de
competencias en el seno de la estructura institucional y administrativa europea
se ha topado siempre con los estrechos límites que desde el inicio marcó el
Tribunal de Justicia en su famosa sentencia Meroni , donde el Tribunal de
Justicia señaló que no se podían delegar potestades discrecionales que
implicasen un amplio margen de apreciación. Lo que unido a la no alteración del
equilibrio institucional establecido en los Tratados ha terminado por perfilar
una tímida utilización de cualquier instrumento de delegación. De ahí que las
palabras del Tribunal de Justicia cuando sí que acepta la delegación de
«facultades de ejecución netamente delimitadas y cuyo uso, por ello, puede ser
controlado rigurosamente en relación con criterios objetivos fijados por la
autoridad delegante», por un lado, hayan servido de cobertura a la Comisión en
sus propuestas de agencias ejecutivas y de redes de agencias nacionales y, por
otro, hayan rebajado el perfil competencial de las Agencias europeas creadas
por el Legislador.
Desde una perspectiva negativa, en el
sistema institucional y administrativo comunitario la delegación tiene una
serie de límites insoslayables.
En primer lugar, es preciso citar las
prerrogativas de la Comisión o sus actividades esenciales . Se trata de las
actividades que deben ser asumidas directamente por las Instituciones en
función del sistema instaurado por los Tratados y que atribuye a cada
Institución la ejecución de una serie de tareas que les son explícitamente
conferidas y que dependen, por tanto, de su poder discrecional en el ejercicio
de un amplio margen de apreciación que traduce decisiones políticas inherentes
a esa misión institucional. El Considerando 5 del Reglamento que aprueba el
estatuto de las agencias ejecutivas señala que «la contratación directa de las
tareas de gestión debe, no obstante, ajustarse a las limitaciones impuestas por
el sistema institucional establecido en el Tratado. Esto significa que las
misiones que el Tratado asigna a las Instituciones y que implican el ejercicio
de un margen de apreciación que pueda entrañar opciones políticas no pueden
delegarse».
Según el Libro Blanco de la Reforma de
la Comisión, «son las misiones que la Comisión desempeña para alcanzar los
objetivos de la Unión y, en consecuencia, pueden cambiar a medida que ésta
evoluciona. La Comisión se ocupará siempre de la ejecución de las actividades
esenciales, aunque pueda delegar determinadas tareas accesorias que no sean
fundamentales para la propia actividad». Como puede comprenderse, cualquier
delegación de este tipo de tareas a otras entidades atentaría contra el
principio de equilibrio institucional. Se consideran, a este respecto,
indelegables las competencias de ejecución normativa que el Legislador confiere
a la Comisión en virtud de los artículos 290 y 291 del TFUE.
El Derecho positivo, encarnado en el
actual Reglamento Financiero de 2012, recoge todo este acervo jurisprudencial y
administrativo al establecer que la Comisión no delegará en terceros
competencias de ejecución cuando dichas competencias impliquen un margen de
apreciación amplio que pueda reflejar decisiones políticas (art. 58.7).
En segundo lugar, las potestades
públicas europeas no impiden, pero si condicionan, el tipo de gestión indirecta
al que se puede recurrir y es que estas potestades sólo se pueden delegar a
organismos de Derecho público (ya sean europeos, ya nacionales) para asegurar
el respeto de los principios que rigen la actuación pública en aras de la
consecución del interés general, como los principios de legalidad,
transparencia, independencia, etc. En este contexto, las actividades de
reglamentación o de negociación y las medidas de asignación de fondos que
incluyan el ejercicio de un poder discrecional sólo podrán confiarse a
Administraciones Públicas. Comprende tareas de ejecución que deben ser
definidas y controladas por la Institución delegante, como los aspectos
financieros de la ejecución presupuestaria. De hecho, el art. 63 del Reglamento
Financiero de 2012 sólo impide la delegación de competencias que impliquen el
ejercicio de potestades públicas respecto a organismos o entidades exteriores
de Derecho privado.
En tercer lugar, campo propicio de la
externalización lo constituyen las tareas técnicas y accesorias , esto es,
tareas de ejecución o de administración relativas principalmente a la
asistencia científica, la gestión de cuestiones de hecho o a prestaciones de
servicio que no afectan a las potestades públicas y que, en última instancia,
se encaminan a proporcionar a la Institución en cuestión una asistencia
puramente técnica.
Una regla final a tener en cuenta es que
la gestión indirecta debe mantener la continuidad de la cadena de
responsabilidad entre la Comisión y sus delegados, así como garantizar a la
Comisión un control suficiente de las tareas que externalice.
Desde el punto de vista administrativo,
la Comisión concibe hasta tres modalidades de delegación (Comunicación sobre la
externalización de 2000), cada una con formas jurídicas propias y con sujetos
beneficiarios diferentes. A saber, la delegación strictu sensu (originariamente
denominada «desconcentración»), la descentralización y la subcontratación. La
delegación supone la transferencia de responsabilidades de ejecución, vía actos
unilaterales de delegación o vía convenios, a organismos de Derecho Público
comunitario integrados en la estructura administrativa de las Comunidades
Europeas (Oficinas, Agencias de la Unión Europea y agencias ejecutivas). Por su
parte, la descentralización implica la delegación de responsabilidades de
ejecución en organismos públicos nacionales con funciones de servicio público
garantizadas por el Estado y que actúan como intermediarios para la ejecución
de algunas políticas comunitarias. Finalmente, la subcontratación significa la
delegación, normalmente a través de un contrato, a entidades del sector privado
de tareas técnicas y administrativas preparatorias o accesorias que no
impliquen una función de poder público ni el ejercicio de un poder discrecional
de valoración. La «delegación» y la «descentralización» tienen en común el
hecho de que tengan como objeto tareas que competen a los poderes públicos,
incluyendo aquellas tareas «en que no existe un verdadero mercado de
competencia», de ahí que sus beneficiarios sean organismos públicos
comunitarios nacionales, respectivamente.
Desde el punto de vista financiero, la
delegación sistematizada desde la perspectiva administrativa no coincide con la
llevada a cabo por el Reglamento Financiero, pues éste hace referencia
exclusivamente a dos modalidades: gestión compartida y gestión indirecta.
Si la primera tiene por beneficiario de
la delegación a los Estados miembros, la segunda cubre un conjunto heterogéneo
de sujetos:
- terceros países u organismos que estos
hayan designado;
- organizaciones internacionales y sus
agencias;
- el BEI y el Fondo Europeo de Inversiones;
- los organismos contemplados en los
artículos 208 y 209;
- organismos de Derecho público;
- organismos de Derecho privado
investidos de una misión de servicio público, en la medida en que presenten
garantías financieras suficientes;
- los organismos de Derecho privado de
un Estado miembro a los que se haya encomendado la ejecución de una
colaboración público-privada y que presenten garantías financieras suficientes;
- las personas a quienes se haya
encomendado la ejecución de acciones específicas en el marco de la PESC, de
conformidad con el título V del TUE, y que estén identificadas en el acto de
base.
El Reglamento Financiero sujeta la
delegación a una serie de condicionantes normativos y con obligación de
incorporarse a las decisiones o convenios de delegación que evidencian la
conciencia de la importancia que para la Unión Europea presentan las
delegaciones de competencias en su seno, en particular si hacen referencia a la
ejecución presupuestaria. Así, se incluyen previsiones generales como que los
convenios de delegación establecerán el derecho del Tribunal de Cuentas y de la
Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) a ejercer plenamente las
competencias que les confiere el TFUE en lo que respecta a la auditoría de los
fondos. O la obligación de que los delegatarios de que establezcan
procedimientos de reexamen transparentes, no discriminatorios y eficaces, de
proceder a la oportuna publicación anual a posteriori de información relativa a
los perceptores.
La delegación (denominada
originariamente «desconcentración») supone que la Comisión delega competencias
de ejecución en servicios administrativos u organismos públicos integrados en
la estructura administrativa de la Unión Europea. Estos organismos incluyen las
oficinas administrativas (interinstitucionales o internas de la Comisión), las
Agencias de la Unión Europea y las agencias ejecutivas de la Comisión. Esta
forma de delegación resulta muy adecuada para aquellas actividades accesorias
susceptibles de una ejecución más flexible y eficaz con cierto grado de
independencia respecto de los servicios de la Comisión en sentido estricto e
incluso para aquellas tareas técnicas ligadas a la aplicación de las políticas
transferidas a Agencias de la Unión Europea (v.gr., la Agencia de Evaluación de
Medicamentos). Por otra parte, la delegación de competencias en organismos o
servicios más o menos autónomos de la Comisión puede neutralizar más fácilmente
las decisiones sobre las materias afectadas en la medida en que éstos, por su
carácter eminentemente administrativo y el alcance de su misión, pueden
encontrarse mejor blindados a presiones políticas de los diferentes actores
interesados. Así, se cita el caso del organismo interinstitucional creado para
llevar a cabo la selección de personal al servicio de la Administración
europea: la Oficina de Selección de las Comunidades Europeas. Pese a no
tratarse más que de un organismo sin personalidad jurídica y una funcionalidad
administrativa sumamente acusada, exenta en principio de decisiones
políticamente sensibles, una de sus primeras actuaciones fue la adopción de una
decisión que habría sido difícilmente alcanzable por la Comisión. Se trataba de
la organización de las oposiciones convocadas para reclutar personal de los
nuevos Estados que adhirieron a la Unión Europea en 2004. En este contexto, la
elección y limitación de los posibles idiomas en que aquellas se podrían
realizar por parte de los candidatos (alemán, inglés y francés) fue una opción
basada en motivos de racionalidad administrativa pero altamente sensible. Sin
embargo, el hecho pasó prácticamente desapercibido.
El Reglamento Financiero de 2012 dedica
un Título específico a las denominadas «Oficinas Europeas», a las que define
como « estructuras administrativas creadas por una o varias instituciones con
el fin de ejecutar tareas horizontales específicas ». En realidad, esta
definición es exclusivamente funcional a efectos de la norma financiera de
referencia, por lo que resulta restrictiva, pues la Oficina es una estructura
que no sólo puede desempeñar tareas horizontales sino que las Instituciones
–fundamentalmente la Comisión– recurren igualmente a ellas para la realización
de cometidos «verticales», esto es, la ejecución total o parcial de políticas
comunitarias. Como Oficinas funcionalmente horizontales, la normativa cita
explícitamente la Oficina de Publicaciones Oficiales, la Oficina de Lucha
contra el Fraude, la Oficina de Selección de personal de las Comunidades
Europeas, la Oficina de gestión y liquidación de derechos individuales y la
Oficina de infraestructura y logística de Bruselas y la Oficina de
infraestructura y logística de Luxemburgo. Como Oficinas funcionalmente
verticales cabe citar a la Oficina Alimentaria y Veterinaria, mientras que
otras dos Oficinas han sido transformadas recientemente en Direcciones
Generales (la Oficina Comunitaria de Ayuda Humanitaria y la Oficina de
Cooperación Europe-Aid).
Desde el punto de vista organizativo,
las Instituciones (individual o conjuntamente) han recurrido tradicionalmente a
unidades administrativas a las que denominaban «Oficinas» que, desde un grado
variable de autonomía, se encontraban vinculadas orgánica y funcionalmente a
las Instituciones. Recientemente, además, la Comisión, en el marco del proceso
de reforma y de externalización, ha establecido un nuevo tipo de Oficina para
la gestión del apoyo y de las tareas administrativas de la Comisión, aunque por
el carácter horizontal de su misión están pensadas para devenir
interinstitucionales a corto y medio plazo. En cualquier caso, tanto desde el
punto de vista funcional como organizativo, las «Oficinas europeas» son
entidades administrativas cualitativamente diferentes a las Agencias Europeas,
por mucho que algunas de éstas adopten nominalmente dicha expresión tanto en el
ámbito europeo como en el intergubernamental.
En primer lugar, las Oficinas «internas»
de la Comisión. Estas oficinas carecen de personalidad jurídica, si bien los
actos por los que se constituyen les confieren cierta capacidad legal. Además,
su creación constituye un acto derivado de la potestad de organización de la
Institución (decisión de la Comisión). Finalmente, los puestos de trabajo en
ellas existentes están contenidos en las plantillas de la Comisión, por lo que
su personal corresponde a las categorías actualmente presentes en la Función
Pública europea. Al ser una unidad de la Comisión, les son de aplicación las
normas internas de delegación de competencias recogidas en el Reglamento
interno de la Comisión. Las actuales oficinas internas de la Comisión
constituyen un tipo de sus unidades administrativas. Estas oficinas pueden bien
ser independientes de un servicio administrativo superior, en cuyo caso rinden
cuentas directamente a un Comisario (ECHO) o a un Consejo de Administración
(Europe-Aid), bien formar parte de una Dirección General (Oficina Alimentaria y
Veterinaria).
En segundo lugar, es necesario mencionar
las Oficinas orgánicamente institucionales y funcionalmente
interinstitucionales. En efecto, existen algunos supuestos en los que, pese a
tratarse formalmente de una Oficina de la Comisión (creación por Decisión
unilateral de ésta, inserción en su organización administrativa, etc.), los
cometidos que se les encomiendan les hace situarse al servicio de todas las
Instituciones e, incluso, de los Estados miembros. Se trata de la Oficina
Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y de la Oficina Estadística de las
Comunidades Europeas (Eurostat).
La tercera categoría de Oficinas son las
Oficinas interinstitucionales. Se trata de unidades administrativas sin
personalidad jurídica –aunque los actos por los que se constituyen les
confieren cierta capacidad legal–, orgánicamente adscritas a una Institución,
pero originariamente creadas por todas o varias y funcionalmente al servicio de
dichas Instituciones. Orgánicamente, en efecto, se adscriben a una Institución.
Se trata de la Comisión. Esto supone, en primer lugar, que desde el punto de
vista presupuestario, pese a contar con una línea propia, se incluye en el
presupuesto administrativo de la Comisión. Esta línea comprende dos anexos: un
anexo en forma de estado de ingresos y gastos (subdivididos de la misma manera
que las secciones del presupuesto) y otro anexo con el cuadro de efectivos. La
relación orgánica con la Comisión también se evidencia en el ámbito de las
competencias sobre el personal, que recaen originariamente en el Comisión
(aunque ésta pueda delegar ampliamente en el Director de la Oficina: OPOCE), aunque
últimamente se tiende a desconcentrar directamente la competencia en el
Director de la Oficina (aunque éste es nombrado directamente por la Comisión:
Oficina de Selección). Desde el punto de vista de su creación, ésta tiene lugar
a través de una Decisión conjunta de todas las Instituciones implicadas. Por
otra parte, una Oficina interinstitucional constituye una unidad administrativa
funcionalmente especializada para la realización de determinadas tareas
administrativas comunes a varias o todas las Instituciones, tarea que va a
desempeñar con un cierto grado de autonomía funcional imprescindible que impide
considerar que aquella relación orgánica con la Comisión suponga un control
operativo sobre la Oficina. Este control o supervisión deberá ser llevado a
cabo por todas las Instituciones, órganos y organismos que crearon la Oficina,
principalmente a través de órganos colegiados que integran su estructura
interna y que constituyen, en última instancia, su órgano de gobierno.
Finalmente, en el marco del proceso de
externalización o de delegación, las nuevas «oficinas» de la Comisión
constituyen, en cambio, una entidad administrativa con vocación de permanencia
destinada a prestar apoyo en su trabajo a otros servicios de la Comisión o,
incluso, a otras Instituciones comunitarias. Estas nuevas unidades
administrativas se caracterizan, en primer lugar, por carecer de personalidad
jurídica; en segundo lugar, por su adscripción orgánica y funcional a una
Dirección General de la Comisión; en tercer lugar, por llevar a cabo una misión
especializada; y en cuarto lugar, por gozar de una cierta autonomía orgánica y
funcional, que se manifiesta en competencias sobre el personal y sobre la
gestión de su presupuesto.
La Comisión las denomina «oficinas para
la gestión del apoyo y de las tareas administrativas en la Comisión Europea»,
mientras que en las exposiciones de motivos de las respectivas Decisiones de
creación de las tres actuales Oficinas ofrece la siguiente definición:
entidades administrativas destinadas a proporcionar apoyo a las actividades de
otros departamentos de la Comisión y/o potencialmente de otras Instituciones
comunitarias. En palabras de la propia Comisión, «estas nuevas oficinas podrían
facilitar la reorganización de la Comisión en el contexto de la reforma y
constituirían un instrumento adecuado para preparar el camino y poder
instaurar, en su día, una mayor cooperación interinstitucional, agrupando una
serie de tareas administrativas y de apoyo. Las nuevas oficinas representarían
también un medio, al alcance de la Comisión y/o de las demás Instituciones, de
responder a las demandas que legítimamente se vienen planteando y que exigen un
uso óptimo de los recursos y servicios de elevada calidad, en particular
mediante el desarrollo de centros especializados perfectamente visibles».
El objetivo es facultar a una serie de
estructuras distintas de un servicio de la Comisión, tal como se concibe
actualmente, para ejecutar tareas que no estén directamente relacionadas con el
papel de guardián de los Tratados de la Comisión ni con su derecho de
iniciativa, sobre los que la Institución debe mantener siempre un control
directo. Positivamente, los cometidos de estas oficinas serían la ejecución de
tareas administrativas y de apoyo a los servicios de centrales de la Comisión.
La primera consecuencia que se deriva del carácter administrativo de las
funciones que desempeñan estas Oficinas es el hecho de que se trate, en última
instancia, de tareas presentes en todas las Instituciones, por lo que, aun
tratándose de estructuras inicialmente ideadas por y para la Comisión Europea,
lo cierto es que ésta las concibe, a medio plazo, como estructuras
interinstitucionales. La segunda consecuencia se sitúa, en cambio, en el ámbito
interno de la Comisión, pues las funciones susceptibles de ser objeto de
delegación a este tipo de Oficinas son, en la actualidad, desempeñadas
principalmente por una Dirección General específica, esto es, la Dirección
General Administración y Personal, si bien es cierto que el proceso de
desconcentración en la gestión de personal, iniciado ya en la década de los
noventa, lleve a que todas las Direcciones Generales se puedan ver en mayor o
en menor medida afectadas.
El Reglamento del Consejo que regula el
estatuto de las agencias ejecutivas [(58/2003/CE) del Consejo, de 19 de
diciembre de 2002: en adelante, Estatuto agencias ejecutivas] define las
condiciones y normas institucionales relativas a la creación de las agencias
ejecutivas, a sus relaciones con la Comisión y normas de delegación,
financiación, composición, estructura interna, personal, competencias,
principios de gestión financiera, etc. Las agencias ejecutivas son órganos
europeos con personalidad jurídica [ Agapiou Joséphidès v. Comisión y Agencia
Ejecutiva en el Ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural (EACEA) , 21 octubre
2010 (T-676/13)] a los que se dota de autonomía orgánica y funcional para
ejercer, por delegación de la Comisión y bajo el control y responsabilidad de
ésta, una función de servicio público que se concreta en la gestión
especializada de determinados programas comunitarios. A lo largo del articulado
de su estatuto se recogen diferentes definiciones, más o menos descriptivas,
más o menos parciales: «organismos de derecho comunitario dotados de
personalidad jurídica» (Considerando 7); «entidad jurídica instituida de
conformidad con el presente Reglamento» que establece el estatuto de las
agencias ejecutivas ( art. 2 Estatuto agencias ejecutivas ); «organismo
comunitario que ejercerá una función de servicio público» ( art. 4.1 Estatuto
agencias ejecutivas ). Por su parte, el Reglamento Financiero de 2012 destaca
que son «creadas por decisión de la Comisión», pero también que son «personas
jurídicas de Derecho de la Unión» (art. 62.1).
Pese a esa autonomía funcional, estas
agencias se encuentran bajo el control y la responsabilidad de la Comisión,
pues es esta Institución la encargada de la ejecución de los programas
comunitarios (tarea encomendada directamente por el Legislador) y, en cualquier
caso, la que tiene atribuidas las competencias de ejecución presupuestaria
(art. 317 TFUE). Como dice el Legislador, la Comisión «debe poder determinar
estrictamente la labor de la agencia ejecutiva y conservar un control efectivo
de su funcionamiento y, en particular, de sus órganos directivos» (
Considerando 9 Estatuto agencias ejecutivas ). Nos encontramos, pues, ante un
supuesto de descentralización administrativa vía entidades con personalidad
jurídica a las que se dota de autonomía funcional. El fenómeno es conocido en
los Derechos Administrativos nacionales, pues se asemejan mucho a los
organismos autónomos españoles, a las agencias británicas, etc. En cuanto que
organismo de Derecho Público europeo, se pueden encomendar a estas agencias
misiones de servicio público y delegar competencias de ejecución
presupuestaria.
De lo arriba indicado se colige la
estrecha vinculación existente entre las agencias ejecutivas y los programas
comunitarios , pues aquellas se crean precisamente para la gestión de éstos, si
bien es previsible que, en un futuro, la agencia ejecutiva, en cuanto
instrumento de gestión y ejecución del Derecho Europeo, pueda trascender ese
objeto. Como ya se ha señalado, el programa comunitario en cuanto tal
constituye la base jurídica para la futura creación de una agencia en la medida
que autoriza a la Comisión para que, posteriormente y al amparo de su potestad
de organización interna, pondere y en su caso decida su alumbramiento. También
se ha explicado que en la aprobación legislativa del programa no tiene por qué
recogerse la previsión de la utilización de la agencia ejecutiva como
instrumento de ejecución del mismo, si bien se insta a que, cuando se adopte un
programa comunitario, la Comisión informe a la autoridad presupuestaria de su
eventual intención de recurrir a una agencia ejecutiva para la gestión del
programa ( art. 3.4 Estatuto agencias ejecutivas ).
Como instrumentos de ejecución, es la
Comisión la Institución competente para crear y, en su caso, suprimir las
agencias ejecutivas. Para ello, deberá atenerse, en primer lugar, al
procedimiento de reglamentación regulado en el artículo 5 del Reglamento
182/2011, por el que se establecen los procedimiento para el ejercicio de las
competencias de ejecución atribuidas a la Comisión, puesto que la decisión de
instituir una agencia ejecutiva es considerada una medida de alcance general.
Además de la decisión de creación de la
agencia ejecutiva, la Comisión debe dictar un «acto de delegación» en el que,
por un lado, se fijarán las competencias de ejecución delegadas a la agencia en
cuestión y, por otro, las condiciones de su ejercicio. Es, pues, importante
distinguir entre la Decisión de creación de la agencia ejecutiva y la Decisión
de delegación. Desde un punto de vista puramente teórico, ambas podrían
confundirse en un solo acto. Sin embargo, es perfectamente posible y probablemente
plausible que la Comisión, en lugar de crear una agencia ejecutiva para cada
programa, pueda delegar dichas tareas de ejecución en agencias ejecutivas ya
existentes, lo cual será especialmente adecuado cuando se trate de programas
comunitarios que se desarrollan en el seno de la misma política europea
(piénsese, por ejemplo, en los múltiples programas que se llevan a cabo en el
sector de la educación).
En lo que respecta a las competencias,
la Comisión podrá delegar cualquier tarea de gestión de un programa comunitario
[ Italian International Film v. Agencia Ejecutiva en el Ámbito Educativo,
Audiovisual y Cultural (EACEA) , 4 febrero 2016 (T-676/13)], excepto los actos
que impliquen el ejercicio de una potestad discrecional relacionada con las decisiones
políticas en la aplicación de los programas, que continúan siendo competencia
exclusiva de las Instituciones implicadas. Además, el Reglamento Financiero
establece con carácter general que «las competencias de ejecución que se
deleguen deberán ser definidas con exactitud y el uso que se haga de ellas
deberá estar sujeto a control en su totalidad» (art. 54.1).
El Estatuto de las agencias ejecutivas
señala un elenco ejemplificativo de tareas delegables (art. 6.2):
a) administrar la totalidad o parte de
las fases del ciclo del proyecto en relación con proyectos específicos en el
ámbito de la ejecución del programa comunitario y efectuar los controles
necesarios a tal efecto, adoptando las decisiones pertinentes basándose en la
delegación de la Comisión; no se ha querido delimitar desde el punto de vista
del contenido material ni en términos de especialización de las tareas, pues la
Comisión pretende que se puedan encomendar a estas agencias la gestión de un
gran número de operaciones incluso poco especializadas («gestión de masa»);
b) adoptar los actos de ejecución
presupuestaria en materia de ingreso y gastos y efectuar, tomando como base la
delegación de la Comisión, todas las operaciones necesarias para la aplicación
del programa comunitario y, en particular, las relacionadas con la adjudicación
de los contratos y la atribución de las subvenciones;
c) recopilar, analizar y transmitir a la
Comisión toda la información necesaria para orientar la ejecución del programa
comunitario, lo que, a su vez, le permitirá elaborar para la Comisión
recomendaciones sobre dicha ejecución.
Del juego del artículo 58.5 RF y del
art. 6.2 Estatuto agencias ejecutivas, se derivaría que a las agencias
ejecutivas no sólo se les impediría realizar elecciones políticas iniciales sino
también el ejercicio de competencias discrecionales al llevar a la práctica
tales elecciones, pero en tal caso el margen de actuación de la agencia sería
muy limitado, por lo que no cabe excluir decisiones discrecionales que no
impliquen decisiones políticas.
Además, en el acto de delegación, la
Comisión determinará las condiciones, criterios, parámetros y normas que la
agencia ejecutiva deba cumplir en la realización de las tareas delegadas, así
como las normas de los controles que vayan a efectuar los servicios de la
Comisión responsables de los programas comunitarios en cuya gestión participe
la agencia ejecutiva ( art. 6.3. Estatuto agencias ejecutivas ).
La normativa financiera concreta y
desarrolla el contenido del acto de delegación, al señalar que debe incluir, en
particular, los siguientes aspectos: una definición clara de las funciones
asignadas y de los límites de estas, en particular en lo que respecta a la
modificación de las competencias delegadas, la condonación de las deudas y el
uso de los fondos reembolsados o no utilizados; las condiciones y modalidades
de ejecución de las funciones, las responsabilidades y la organización de los
controles que se vayan a llevar a cabo, incluida la evaluación de los
programas; las condiciones aplicables a los pagos de la contribución de la
Unión, en particular el reembolso de los costes contraídos en relación con la
ejecución, así como la remuneración de la entidad delegataria, junto con las
normas sobre los documentos justificativos requeridos para justificar los
pagos; las normas relativas a la presentación de informes a la Comisión sobre
la forma de ejecutar las funciones, los resultados esperados, las
irregularidades cometidas y las medidas adoptadas, las condiciones en las que
pueden suspenderse o interrumpirse los pagos, así como las condiciones en las
que cesará tal ejecución; disposiciones que prevean, en primer lugar, el
compromiso de la entidad delegataria de informar sin demora a la Comisión de
cualquier fraude cometido en la gestión de fondos de la Unión, así como de las
medidas adoptadas; en segundo lugar, la designación de un punto de contacto que
estará dotado con las competencias apropiadas para cooperar directamente con la
OLAF a fin de facilitar las actividades operativas de esta última; en tercer
lugar, las condiciones de utilización de cuentas bancarias y de los intereses
devengados; y, en cuarto lugar, disposiciones que garanticen la visibilidad de
la acción de la Unión en relación con las demás actividades del organismo.
Esta Decisión de delegación de la
Comisión, con los contenidos anteriormente expuestos, deberá ser aceptada
formalmente por escrito por el Director en nombre de la agencia ejecutiva.
Como puede observarse, el ejercicio de
las competencias delegadas se llevará a cabo dentro de un marco de referencia
necesario para garantizar el respeto del equilibrio institucional y la
protección de los intereses de los terceros interesados. Dicho marco viene
constituido, en primer lugar, por la autoridad legislativa, a través de las
disposiciones del Reglamento que aprueba el Estatuto de las agencias ejecutivas
y, en su caso, de los Reglamentos por los que se establezcan los programas
comunitarios en cuya gestión vayan a participar las agencias ejecutivas. En
segundo lugar, los parámetros de referencia vienen igualmente integrados por el
ya citado «acto de delegación» pues, como hemos visto, ahí se especificarán las
condiciones y criterios de actuación, así como los posibles controles a través
de los servicios de la Comisión (concretamente, los servicios competentes
ejercerán las funciones de auditor y de interventor en las agencias ejecutivas,
al tiempo que tanto la Comisión como la propia agencia deberán garantizar el
cumplimiento de la aplicación de las recomendaciones del auditor en el ámbito
de sus respectivas competencias). La Comisión, en cualquier caso, controlará la
aplicación de los programas comunitarios delegados en la agencia, y ello
conforme a las modalidades que establezca la propia Comisión en el acto de
delegación. En tercer lugar, el programa de trabajo anual de la agencia deberá
ajustarse a la programación definida por la Comisión de acuerdo con los
Reglamentos por los que se establezcan los programas en cuestión, para lo cual
dicho programa de trabajo anual deberá recibir la aprobación previa de la
Comisión ( art 9.2 Estatuto agencias ejecutivas ).
Además, el propio sistema institucional
y administrativo inserta la actividad de las agencias en una serie de
controles: control político del Parlamento Europeo, al ser él quien debe
aprobar la ejecución del presupuesto de funcionamiento; control financiero del
Tribunal de Cuentas; controles antifraude efectuados por la Oficina Europea de
Lucha contra el Fraude (OLAF).
Pero sin duda alguna el control más
intenso y decisivo es el que ejerce la Comisión sobre la agencia ejecutiva a
través de lo que el Estatuto denomina «control de la legalidad», recuperando la
propuesta originaria que, en la modificación intermedia, había recibido el
título de «auditoría de la regularidad», si bien el contenido y significado de
ésta se encuentra recogido en el envoltorio formal de la retomada denominación,
aunque la regulación final la trasciende.
En un primer momento, en efecto, se habló
de «control de la legalidad» en el sentido de que el Tribunal de Justicia
controlaría la legalidad de los actos de las agencias ejecutivas que produjeran
efectos jurídicos obligatorios, en las mismas condiciones y según las mismas
normas establecidas en el artículo 230 del Tratado para el control de la
legalidad de los actos de la Comisión. Se optaba, pues, por un control
exclusivamente de legalidad ante el Tribunal de Justicia (siguiendo el modelo
de las «agencias europeas»), sin ningún tipo de intervención de la Comisión
pues se considera que la personalidad jurídica de las agencias ejecutivas
impedía imputar a aquella los actos jurídicos de éstas.
No obstante, esta concepción ocultaba la
auténtica naturaleza jurídica de las agencias ejecutivas y su verdadero papel
en el nuevo sistema administrativo comunitario. Y es que estas agencias
ejecutivas presentan importantes diferencias respecto a las actuales agencias
europeas, al tiempo que el papel de la Comisión es muy distinto, cuestiones
ambas estrechamente interrelacionadas. En efecto, desde un punto de vista
institucional-administrativo, se reconoce a la Comisión un cometido muy
importante en la organización y el funcionamiento de la agencia ejecutiva. En
efecto, tal y como hemos visto, será la Comisión quien decida la creación de
estas agencias para la gestión de uno o varios programas comunitarios. La
Comisión, igualmente, decidirá, en los actos concretos de delegación, el
alcance competencial de la agencia, definiendo al mismo tiempo las condiciones,
los criterios, los parámetros y las normas para encauzar el ejercicio de las
competencias delegadas. Además, pese a gozar de autonomía de gestión, la
agencia ejecutiva estará sujeta a un control estricto de la Comisión, quien,
por una parte, nombrará al Director y a los miembros del Comité de Dirección y,
por otra, condicionará el contenido de su programa de trabajo. Este control o
tutela que ejerce la Comisión sobre la agencia se justifica por las
características de las competencias que pueden ser objeto de delegación
(recordemos, misiones de servicio público concretadas en la gestión de
programas comunitarios, incluyendo actos de ejecución presupuestaria), que
constituyen competencias propias de la Comisión. De ahí que la agencia se
comprenda como un instrumento que asiste a la Comisión en la realización de sus
funciones de gestión. Pero para que la Comisión pueda asumir sus
responsabilidades institucionales correspondientes ante el resto de
Instituciones es necesario que pueda mantener un control adecuado del
funcionamiento de la agencia de ejecución.
En este contexto se entiende que el mero
control de legalidad ante el Tribunal de Justicia no suponga un medio adecuado
de tutela de la Comisión sobre las agencias ejecutivas. De ahí que la propuesta
modificada de Reglamento marco, siguiendo una resolución legislativa del
Parlamento Europeo y un dictamen del Tribunal de Cuentas, estableciera la
posibilidad de recurso administrativo ante la Comisión por parte de terceros y
de una eventual revisión de oficio de los actos de dichas agencias ejecutivas
por parte de la propia Comisión.
En efecto, conforme al artículo 21 de la
propuesta modificada de Reglamento marco, cualquier acto de la agencia
ejecutiva que tenga efectos jurídicos obligatorios que afecten a los intereses
de un tercero « podrá ser deferido a la Comisión por este tercero, cualquier
otra persona directa o individualmente afectada o un Estado miembro, con el fin
de auditar su regularidad ». El recurso se presentará a la Comisión en el plazo
de un mes a partir del día en que la parte demandante haya tenido conocimiento
del acto impugnado. Después de haber oído las razones de la parte demandante y
las de la agencia ejecutiva, la Comisión tomará una decisión sobre el recurso
en el plazo de un mes. La ausencia de decisión en este plazo equivaldrá a una
decisión implícita de desestimación. En esta suerte de recurso de alzada,
sorprende la legitimación universal de los Estados miembros (junto a los
terceros destinatarios o directa o individualmente afectados).
Por otra parte, la propuesta modificada
de Reglamento marco abría la posibilidad de una revisión de oficio. Así, « la
Comisión podrá ocuparse de cualquier acto de la agencia ejecutiva en el plazo
de un mes a partir del día en que este acto sea aprobado, y decidir, después de
haber escuchado las razones de la agencia ejecutiva, su anulación ».
Cuestión nada baladí era el alcance del
control que la Comisión podía ejercer tanto a través del recurso como de la
revisión de oficio. Pues la expresión «regularidad» era lo suficientemente
amplia como para comprender un control tanto de legalidad como de oportunidad.
A favor de un control limitado a las cuestiones de legalidad podría hacerse
hincapié en que la propuesta modificada de Reglamento –dentro del marco de la
revisión de oficio– hablaba de «anulación» y no de «revocación», pero lo cierto
es que el Legislador comunitario nunca se ha caracterizado por su rigurosidad
terminológica. Además, había que tener en cuenta que el «régimen jurídico»
–parámetro de la «regularidad"– conforme al cual la agencia debía ejercer
las competencias delegadas lo constituía también el acto de delegación, donde
se fijaban los criterios, condiciones y parámetros de actuación, amén del
propio programa anual de actuación de la agencia, lo que difuminaba las
fronteras entre las dos posibles tutelas. De ahí que, quizás, el término
«regularidad» fuera intencionadamente ambiguo y que sustituyera en su momento
al más explícito «control de legalidad» de la propuesta originaria.
La situación cambia, al menos
aparentemente, con la regulación final que hace el Estatuto de las agencias
ejecutivas en su definitivo artículo 22. Para empezar, como decíamos más
arriba, se opta por la denominación «control de legalidad», descartando la de
«auditoría de la regularidad». Dicho control de legalidad se articula a través,
primero, de un procedimiento administrativo (que se sustanciará en el seno de
la Comisión Europea y que podrá consistir, bien en un recurso administrativo a
instancia de parte, bien en una revisión de oficio), y, segundo y en su caso,
de un contencioso de anulación ante el Tribunal de Justicia.
En lo que respecta al recurso
administrativo , el apartado primero del artículo 22 señala que «cualquier acto
de una agencia ejecutiva... podrá ser deferido a la Comisión». En ese «deferir»
se camufla eufemísticamente la técnica del recurso, semejante –por la
atenuación formal de la relación jerárquica derivada de la personalidad
jurídica propia de las agencias ejecutivas– a las conocidas como «alzadas
impropias» en el Derecho Administrativo español.
El objeto del recurso también ha sufrido
variaciones. En la propuesta modificada se hablaba de «cualquier acto de la
agencia ejecutiva que tenga efectos jurídicos obligatorios que afecten a los
intereses de un tercero». En la versión definitiva se ha limitado el objeto al
referirse a «cualquier acto de una agencia ejecutiva que dañe a un tercero». La
traducción aquí vuelve a jugar una mala pasada a la terminología
jurídico-administrativa española, pues la expresión francesa « faisant grief «
se traduce por acto que «dañe» en lugar de expresiones más rigurosas como acto
«de gravamen» o, mejor aún, «acto lesivo». En cualquier caso, como consecuencia
de esta regulación los legitimados para interponer el recurso serán los
terceros «dañados» en el sentido de «cualquier persona directa e
individualmente afectada» o «un Estado miembro», el cual no tiene que demostrar
interés específico alguno, con lo que vuelven a gozar de legitimación universal
en sede de recurso administrativo.
En cuanto al procedimiento, los
legitimados (interesados o Estados miembros) disponen de un plazo de un mes,
desde que tuvieron conocimiento del acto objeto de impugnación para presentar
el recurso administrativo ante la Comisión. Ésta dará audiencia tanto al
recurrente como a la agencia, en una sustanciación que en aras de la rapidez se
pretende oral («después de haber oído las razones...»), aunque lo normal es que
adopte una forma escrita, y a continuación se pronunciará en el plazo de dos
meses a partir de la fecha de presentación del recurso. Este plazo de dos meses
es importante, porque determina que la ausencia de respuesta en ese tiempo
equivaldrá a una decisión implícita de desestimación del recurso, si bien el
juego del silencio administrativo en sentido negativo no libera a la Comisión
de resolver en todo caso de forma expresa, por escrito y motivando su decisión.
Lo cual tiene su trascendencia, tanto si la resolución expresa desestima el
recurso (en concordancia con la decisión implícita) como si lo estima (en
discordancia con los efectos del silencio administrativo). En este último caso,
una decisión expresa de estimación del recurso administrativo dejaría sin
objeto el eventual recurso de anulación que la decisión implícita denegatoria
posibilitaba iniciar.
Y en el supuesto de una decisión expresa
de desestimación, por mucho que se pronuncie en el mismo sentido que la
decisión denegatoria implícita, no por ello dejaría de tener consecuencias,
aunque quizás esté desprovista de efectos. Y es que éstos estarán en función de
que se considere que la decisión denegatoria explícita constituye un mero acto
confirmatorio respecto a la decisión denegatoria implícita. En realidad, la
decisión denegatoria explícita no añade más efectos jurídicos «dañosos»
respecto al tercero directa e individualmente afectado, pues el «daño» radica
precisamente en la denegación, ya explícita, ya implícita. Pero si no añade
efectos sí que introduce nuevos elementos, tanto respecto al tercero como
respecto a los Estados miembros que, recordemos, ostentan una legitimación
universal sin tener que demostrar ningún interés particular. Dicho elemento
nuevo sería la motivación que la decisión denegatoria expresa de la Comisión
debe incorporar, aunque no parece suficiente como para justificar una
reapertura del plazo, pues en sede jurisdiccional se puede obtener también esa
motivación por parte de la Comisión. Quizás se podrían aplicar, por analogía,
las soluciones que aporta el Estatuto de funcionarios comunitarios sobre la
base de una controvertida jurisprudencia: si la decisión denegatoria explícita
se adopta cuando aún no ha expirado el plazo para interponer el recurso de
anulación que posibilitaba ya la decisión denegatoria implícita, entonces
habría que considerar que ese plazo comenzaría a computarse de nuevo (art. 91.3
Estatuto funcionarios); pero, sensu contrario , si no se interpuso el recurso
de anulación en el plazo que habilitaba la decisión denegatoria implícita,
entonces la decisión denegatoria explícita debería considerarse meramente
confirmatoria de aquella, con lo que el recurso de anulación contra ésta
debería ser inadmitido.
Aparte del recurso administrativo, la
Comisión también puede proceder a una revisión de oficio («por iniciativa
propia») de los actos de una agencia ejecutiva. La Comisión debe dictar, a
tales efectos, una decisión de apertura de dicho procedimiento de revisión, que
no puede durar más de dos meses. Sólo se contempla un trámite obligatorio: oír
las razones de la agencia ejecutiva. Pasados los dos meses sin que la Comisión
se pronuncie expresamente, la consecuencia lógica es la caducidad del
procedimiento.
Tanto en sede de recurso como de
revisión de oficio, la Comisión puede dictar medidas provisionales, en
particular la suspensión de la ejecución del acto en cuestión. Más importantes
son los poderes de que dispone la Comisión a través de este control de
legalidad, ya sea a través del procedimiento de recurso o de revisión de
oficio, pues en su decisión definitiva « la Comisión podrá mantener el acto de
la agencia ejecutiva o decidir su modificación total o parcial ». De dicho
tenor literal no queda claro si a través de estos procedimientos la Comisión
puede sustituir la decisión recurrida o revisada de la agencia ejecutiva por una
propia. La versión francesa de la frase en cuestión acude nuevamente en nuestra
ayuda: « Dans sa décision définitive, la Commission peut maintenir l'acte de
l'agence exécutive ou décider que celle-ci doit le modifier, totalement ou
partiellement». Resulta, así, coherente el párrafo cuarto del artículo 22: « la
agencia ejecutiva deberá adoptar en un plazo razonable las medidas necesarias
para conformarse a la decisión de la Comisión ».
Por otra parte, tampoco se especifica
cuál es el parámetro de legalidad con el que la Comisión llevará a cabo el
control. Evidentemente aquel incluirá la normativa específica relativa a las
agencias ejecutivas (Estatuto de las agencias ejecutivas, Reglamento financiero
tipo, Decisión de la Comisión de creación y de delegación), amén de los
Reglamentos y Decisiones que regulen los programas comunitarios que la agencia
ejecutiva gestione; pero también habrá que tener en cuenta toda la normativa
administrativa comunitaria (Reglamento financiero, en especial en materia de
adjudicación de contratos públicos en el marco de su propio funcionamiento;
Estatuto de funcionarios; acceso a documentos, etc.). Sin embargo, como
apuntamos anteriormente, este control de estricta legalidad y de consecuente
anulación puede difuminarse un tanto en la medida en que el acto de delegación
de la Comisión también incluirá los criterios, condiciones y parámetros
conforme a los cuales la agencia ejecutiva desarrollará su actividad.
Finalmente, el apartado quinto del
artículo 22 establece que « la decisión explícita o implícita de desistimiento
del recurso administrativo por parte de la Comisión podrá ser objeto de recurso
de anulación ante el Tribunal de Justicia, de conformidad con el artículo 230
del Tratado ». Obsérvese que lo que es objeto del recurso de anulación no es el
acto de la agencia ejecutiva sino el acto de la Comisión que resuelve el
recurso [ FIS’D – Formazione integrata superiore del design v. Comisión , 6
noviembre 2014 (T-283/12)]. La personalidad jurídica de las agencias ejecutivas
no lleva a engaño de su auténtica naturaleza jurídica instrumental de la
Comisión. No hay, pues, acceso directo al Tribunal de Justicia para impugnar
los actos de la agencia, corrigiendo así la primera regulación que hizo la
propuesta de Reglamento marco. Y esa instrumentalidad de las agencias
ejecutivas en relación a la Comisión explica también que no se prevea siquiera
la posibilidad de que, en el supuesto de que la Comisión resolviera
positivamente el recurso administrativo o decidiera de oficio revisar al acto
de la agencia ejecutiva, no se permita a ésta recurrir ante el Tribunal de
Justicia ese acto de la Comisión.
Ahora bien, las decisiones de las
Agencias ejecutivas pueden ser impugnadas directamente ante los Tribunales
europeos cuando son el resulado del ejercicio de competencias administrativas
propias (por ejemplo, demandas de acceso a los documentos de la Agencia) y no
de competencias delegadas (por ejemplo, actos de gestión de programas europeos)
[ Kalliope Agapiou Joséphides v. Comisión y Agencia Ejecutiva en el ámbito
Educativo, Audiovisual y Cultural , 21 octubre 2010 (T-439/08) y Kalliope
Agapiou Joséphides v . Comisión, 10 noviembre 2011 (C-626/10P)].
Las agencias europeas no son, en cuanto
tales, instrumentos de externalización, en sentido amplio, ni de delegación, en
sentido estricto. Se trata, como es sabido, de organismos dotados de
personalidad jurídica y de autonomía orgánica y funcional, creados por el
Legislador para el desarrollo de unas tareas de naturaleza administrativa
altamente especializadas. A pesar de esa autonomía orgánica –reforzada por su
personalidad jurídica y su estructura de gobierno– y de su independencia
funcional, por su índole y sus tareas, estas agencias participan en el
ejercicio de la función ejecutiva a nivel comunitario. Una función ejecutiva
que, por lo demás, a nivel comunitario suele ser competencia de la Comisión, si
bien el Legislador comunitario puede decidir que en determinados casos muy
puntuales se prive a la Comisión de la competencia sobre ciertas tareas, para
encomendárselas a estos organismos creados en función de las mismas. Estos
organismos –o agencias europeas– ejercen, pues, una competencia atribuida
directamente por el Legislador. No se trata, por tanto, de una competencia
delegada por la Comisión, aunque presupuestariamente sí deba formalmente
delegar competencias de delegación presupuestaria para el cumplimiento de sus
tareas.
Ello no impide que la Comisión decida
delegar en algunas Agencias europeas algunas actividades o tareas de las que es
competente. El Reglamento Financiero de 2002 así lo preveía expresamente,
especificando que tal posibilidad de delegación estaba sujeta a que «sea
compatible con la misión del organismo definida en el acto de base» (art. 54.2
b) RF). El actual Reglamento Financiero ya no recoge tal previsión específica,
quizás porque resulte de sentido común.
Inicialmente, los supuestos de
delegación en Agencias Europeas eran dos: la Fundación Europea de Formación y
la Agencia Europea de Reconstrucción. Posteriormente, la nómina se amplia a
otras Agencias que se crean igualmente para gestionar programas comunitarios
(Órgano de Vigilancia Europea GNSS). Finalmente y aunque en sentido estricto no
se trate de Agencias Europeas, la modificación del Reglamento Financiero prevé
en este contexto la posibilidad de que la Comisión delegue competencias de
ejecución presupuestaria en el Banco Europeo de Inversiones y en el Fondo
Europeo de Inversiones.
Andersen, S., The Enforcement of EU Law , OUP, 2012; Bergström, C.F.,
Comitology. Delegation of Powers in the European Union and the Committee System
, OUP, Oxford 2005, 391 págs; CINI, M., The European Commission. Leadership,
Organisation and Culture in the EU Administration , Manchester University
Press, Manchester 1996; Craig, P.: «La Comisión » en Tratado de Derecho y
Políticas de la Unión Europea. Tomo III. Sistema institucional y procedimientos
decisorios (Dir. J. Mª Beneyto), Aranzadi, pp. 189-245; Jorda, J., Le pouvoir
exécutif de l'Union européenne , Presses Universitaires d'Aix-Marseille,
Aix-en-Province 2001, 680 págs ; Spence, D. y Edwards, G. (eds.), The European
Commission , John Harper Publishing, 2006.
Bergström, C.F. y Ritleng, D., Rulemaking by the European Commission : the
new system for delegation of powers , OUP 2016; Berlin, D.: «Organisation de la
Commission» en The European Administration. L'Administration européenne , (dir. S.
Cassese), IISA/IEAP, pp. 20-413 Fuentetaja, J.A.: «Las reformas de la
Administración y de la Función Pública comunitarias» en Revista de Derecho de
la Unión Europea (REDUE) , n. 3, 2002, pp. 154-156; CRAIG, P.: «The
Constitutionalization of Community Administration» en Jean Monnet Working Paper
3/03 , New York University School of Law, 2003; Gautier, Y., La délegation en
droit communautaire , Thèse, Strasbourg 1995, 558 págs; Garcia Ureta, A.: «La
Commission européenne» en Dutheil de la Rochère, J. y Auby, J.-B., Droit
administratif européen , Bruylant 2008, pp. 81-97.
No hay comentarios:
Publicar un comentario